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社会政策评论 26 期 公共卫生体制改革需要有新的突破 孙炳耀 [摘要] 文章在对中国公共卫生发展状况进行回顾分析的基础上，探索了今后的发展方向。作者认为，经 济体制改革之后，中国的公共卫生面临着新的经济社会条件，也面临着诸多新的挑战。最突出的问题是在 体制上不能适应新的变化，因此需要加快体制改革。在具体对策方面，则需要加强部门之间的联系，加强 社区卫生服务，加强政府与社会组织以及独立的非营利组织之间的联系，以期形成新的公共卫生治理格局。 作者简介： 孙炳耀 中国社会科学院社会学研究所副研究员。主要研究领域为社会政策、民间社会。 通信地址：北京建国门内大街 5 号，中国社会科学院社会学研究所 邮政编码：100732 Email ：sunby@ 中国的公共卫生早在计划经济时期即已取得举世公认的成就。在传染病控制及妇幼保健等方面，卫生 指标大大优于其他许多发展中国家。当时中国采取积极公共卫生政策，运用诸多卫生干预手段，加之社会 经济体制的特定条件，公共卫生改善十分明显。这是中国公共卫生发展的第一阶段。1980 年代经济体制改 革之后，经济社会条件发生了改变，但公共卫生政策被动适应，积极改革不够，公共卫生事业未出现应有 的发展，在有些方面甚至出现滑坡。这是第二阶段。2003 年中国出现 SARS，最初政府仍然按照旧理念及 体制进行处置，一度出现被动，但面对前所未有的严峻疫情，政府不得不突破框框，及时采取积极有力措 施，控制疫情。这大大推动了传染病控制制度建设，并引发了对以往公共卫生政策的反思，人们开始重新 认识公共卫生的地位，政府在公共卫生方面的投入亦有所增加。积极的传染病控制政策成为公共卫生体制 改革的一个突破口，带动其他各方面，可能预示着系统的、积极的、整合的、与市场经济相适应的公共卫 生政策新阶段的来临。 一、市场化改变了公共卫生的基础 中国公共卫生成效首先表现在传染病控制上。按照死亡原因次序，传染病在 1950 年位列第一，到 2001 年，其位次在城市降为第 10，在农村降为第 9。中国已灭绝天花，小儿麻痹与接近消灭。妇幼保健也取得 很大成绩，婴儿死亡率由 1949 年的 200‰降低到 2000 年的 32.3‰1。中国科学院副院长陈竺教授在一次 会议发言中说道： “我国在建国后三十年里，曾在控制一系列危害最烈的传染病方面取得了辉煌成就，在结核病方 面发病率、死亡率大幅度下降，疟疾控制在极低的流行水平，充分显示了我国政府当时在公共卫生一 系列方针、政策方面的优越性。作为控制传染病的关键措施的计划免疫工作，我国曾获得被 WHO 确认 的举世瞩目的成就，仅近来的 20 来年里，就减少计划免疫控制的六种疾病发病 3 亿多人次，减少死 亡 400 多万人。但是现在计划免疫工作的形势出现了新的变化，据今年召开的全国计划免疫工作会议 2 透露，该项工作目前面临着滑坡的危险。” 中国在公共卫生方面取得这样的成果，直接地看，是国家积极公共卫生政策的结果。国家建立了妇幼 保健制度，建立了防疫机构，建立了农村合作医疗，通过群众卫生运动以改良环境，减少某些传染病的传 播途径，等等。但间接地看，特别是在 1950 年代到 1970 年代，在一定程度上与计划经济体制相关，计划 经济为公共卫生提供了有力的支持。 1梁万年主编：《卫生事业管理》，人民卫生出版社，2006 年，第 8 页。 2陈竺：《在中美公共卫生管理高层学术论坛上的报告摘要”，/html/Dir/2003/12//29/0756.htm 社会政策评论 26 期 在计划经济条件下，公共卫生干预不仅有自身的渠道，通过政府及防疫事业单位开展工作，还有着许 多强有力的旁支渠道可供利用，其中最重要的是“单位”制度。在计划经济下，无论企业还是事业机构， 都隶属于政府有关部门，其职工也由政府安排工作而完全隶属于单位。农村人民公社也提供了类似的渠道。 集体经济支配着公社社员的经济社会生活，也包括合作医疗。因此，公共卫生部门的任务，可以借助于单 位及公社组织渠道，得到