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关于加快小城镇建设推进城乡一体化建设步伐的对策建议 刘 芙，金春梅 （沈阳工业大学文法学院，110870） 【摘 要】随着经济社会的高速发展，城市化进程的持续推进，城乡差距日益增大，如果不及时予以解决， 将直接影响社会秩序的稳定。小城镇是统筹城乡的空间载体，小城镇的有序协调发展直接关系到城乡的健 康持续发展。为此加快小城镇建设，推进城乡一体化已成为现时代的必然选择。本文以十八大及十八届三 中全会报告为出发点，结合沈阳小城镇建设的现状，剖析制约小城镇建设的因素，立足沈阳的具体情况， 建设性的提出了“规划指导、破除陈规、产业支撑、创新体制、生态保护”的20字方针及5项对策建议。 【关键词】小城镇 城乡一体化 对策建议 我国作为发展中的农业大国，“三农”问题历来是全党工作中的重点。党的十八大及十 八届三中全会报告中明确指出：“解决‘三农’问题的根本途径在于实现城乡发展一体化， 而制约城乡发展一体化的主要障碍是长期存在的城乡二元结构。”由此可见，推动城乡一体 化建设对社会主义现代化建设具有重要意义。然而，城乡一体化建设中仍存诸多问题，需在 实践中不断探索，寻求解决的途径。 1 沈阳小城镇建设的现状分析 小城镇是我国城镇体系中层次最低，数量最大的群体[1]，上连城市，下接农村，是连接 城市和农村的桥梁。建设和发展小城镇可以有效地解决工农产业间的利益失衡问题，推进城 乡基础设施和公共服务一体化建设，逐步缩小城乡差距，实现城乡从“二元”到“一体”的 统筹协调发展。 沈阳市小城镇建设于 2005 年秋率先起步，取得了令世人瞩目的成绩。根据沈阳城市扩 张发展的实际，沈阳小城镇建设的“第一刀”就切在三环内“城中村”改造、推进城市化进 程上。至 2010 年三环内城乡结合部已基本实现城市化，完成了东陵区高坎镇、于洪区翟家 镇、沈北新区财落镇、苏家屯区姚千户镇等共计 8 个乡、22 个镇撤乡、镇改设街道办事处 的行政区划调整工作，全市乡镇城镇化水平提高 73.1%。 在沈阳城乡一体化得到初步发展的同时，为实现沈阳经济区一体化、同城化发展，建构 产业依托和城乡资源双向流动的紧密型城市群。又历经 3 年，目前已初步形成了以沈阳为中 心、区内大城市为次中心、城际连接域为纽带、新城新市镇为重要节点的四级城镇体系，城 镇基础设施和公共服务设施全面加强，产业体系建设稳步推进，为加快城乡一体化发展奠定 了坚实的基础。 2 沈阳小城镇建设的制约因素剖析 经过积极探索和实践，沈阳城镇化建设已取得显著成效，但因受计划经济体制形成的城 乡二元结构的束缚，严重制约着小城镇建设的持续发展。为挣脱旧体制性框架的束缚，实现 城乡一体化统筹协调发展，有必要剖析城镇建设的制约因素： 2.1 人的城乡二元化 人的城乡二元化主要体现在户籍制度的二元化，现存的户籍制度拉大了城市人口与外来 人口在就业、社保、教育等公共服务和社会福利上的偏差，使得城市人口天然成为享受公共 服务和社会福利的受益者，而农民一旦失去了赖以生存的土地，就将沦落为“种田无地，就 业无岗，社保无份”的三无公民。公共资源配置的失衡极大地削弱了农民建设城市的积极性， 也阻碍了劳动力的自由流动，直接影响和制约城镇化发展的进程。 2.2 土地的城乡二元化 城镇化进程中，部分农村列入城镇规划范围，农村集体土地应转化为国家所有，但由于 农民新市民身份未能及时转变，只能依旧固化在集体所有制土地上，成为城市中的农民。由 于国有土地和集体土地的实质差异，致使两种土地使用权在收益上存在天壤之别。集体土地 无法用市场的方式实现自由流转，让农民“脱农”、“脱地”而无法获得公平的补偿，这让 大多数待进城的农民因缺少了财产性支撑而有心无力，在一定程度上固化了城乡利益失衡格 局，阻碍了城镇化的健康发展。 如果旧体制的制约因素未能彻底破除，新体制的城镇化政策还未出台，则城镇化建设将 存在被异化的风险，一旦被引入歧途，城镇即沦为鬼城，城镇化进程也将演变成一场中国式 的“圈地”运动。 3 加快沈阳小城镇建设的对策建议 建设和发展小城镇是一项系统的工程，需要稳步推进。今后较长一个时期，加快沈阳小 城镇建设应坚持“规划指导、破除陈规、产业支撑、创新体制、生态保护”的方针，把小城 镇建设作为落实统筹城乡发展的基本方略和着力点，推进城乡一体化建设步伐。 3.1 坚持科学规划、合理布局、规范指