环境保护规划编制体系比较分析的研究.pdfVIP

-380· 中国不同经济区域环境污染特征的比较分析与研究学术研讨会论文集 环境保护规划编制体系比较分析研究 贺 涛彭晓春陈志良董家华 曾思远 (环境保护部华南环境科学研究所广州 510655) 摘要本文分别从国家层面和地方层面，对目前我国环境保护规划编制体系进行了比较分析。分别 从编制思路、编制主要内容、规划实施和规划技术方法四个方面进行了探讨，总结我图环境规划存在 的主要问题，提出我国环境保护规划编制体系心以环境功能区划为基础，在环境战略规划、环境总体 规划和环境要素专项规划三个层次要体现编制思路、内容、技术方法和实施上的差异，形成环境保护 规划的分级分类编制体系。 1引言 目前我国的环境规划，不仅种类繁多，而且层次复杂。因此，对环境规划进行体系化的研究 是十分必要而且具有重要现实意义的，因为体系化的研究不仅可以对环境规划在国家整个规划体 系中进行合理的定位，而且还能进一步揭示各环境规划之间的逻辑关系，为不同种类及不同层次 环境规划之间的相互衔接和协调奠定基础【lJ。 从横向上，根据《中华人民共和国环境保护法》第四条规定：国家制定的环境保护规划必须 纳入国民经济和社会发展计划，在我国其他单行的环境立法中实际上大多也都有类似的规定。法 律规定表明，环境规划属于国民经济和社会发展规划的范畴，从逻辑的角度来说，国民经济发展 和社会发展规划是上位的属概念，而环境规划则是下位的种概念。 在国民经济与社会发展规划下位的规划系列中，与环境保护规划关系密切的领域包括十地、 水、海洋、煤炭、石油、天然气等重要资源的开发保护，这其中义涉及总体规划、专项规划和区 域规划的内容。为处理各级各类规划之间的效力关系设置规则，在国务院出台的《国务院关于加 强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》中规定：专项规划草案由编制部门送本级人民 政府发展改革部门与总体规划进行衔接，送上一级人民政府有关部门与其编制的专项规划进行衔 接，涉及其他领域时还应当送本级人民政府有关部门与其编制的专项规划进行衔接，同级专项规 划之间衔接不能达成一致意见的，由本级人民政府协调决定。由于是同级人民政府各部门组织编 制的各领域规划，与环境规划应该是并列关系，在横向上需要考虑冲突的相互协调。 从纵向上对环境规划的分类目前并没有统一的标准乘l法律依据，基本依照我国的行政层级进 行分级，基本可以划分为国家级规划、区域环境保护规划、省(区、市)级规划、市县级规划四 个层次。这四个层次与国家要求的三级有些不一致，但内容体系基本差不多，因而不过过分拘泥 于各种层次结构。按照环境要素可以将环境规划分为水环境保护规划、大气环境保护规划、固体 废物污染控制规划、噪声污染防治规划、生态保护规划、生态工业I元|区规划等。 2国家层面规划编制 2．1编制思路 总量控制和污染物削减是目前国家层面环境规划设定的主要任务目标，目前的环境保护．r作 也主要同绕这一目标开展，在国家环境保护“十一五”规划之中将污染防治和生态保护并重，但 重点I：程仍然主要是污染控制上，环境规划的编制理念仍停留在“就环境论环境”的阶段“J，在 资源优化配置、促进产业结构调整和布局优化方面起到的作Hj不够，环境保护规划的经济导向性 和空间调控性不足。近几年来虽然加强了环境优化发展的规划：J二作，但总体上落实比较凼难，切 入点比较难以找准，集中体现在我国环境规划横向上的考虑较为不充分，本质反映了环境规划理 中国不同经济区域环境污染特征的比较分析与研究学术研讨会论文集 。381- 论和战略指导思想的缺陷。 2．2编制主要内容 经过几十年的发展，环境规划的内容日趋完善，包括规划区概况、环境现状调奄评价、社会 经济与环境压力预测、目标指标体系、环境功能区划、规划方案和实施计划等。在规划编制体例 上一般按照要素进行展开，逐步通过COD和S02的总量控制安排重点jI：程建设。在这些规划编 制内容中，规划目标指标是非常关键的内容，也是形成考核的约束性内容。以国家环境保护“十 一五“规划为例，规划指标包括COD排放总量、S02排放总量、地表水国控断面劣V类水质的比 例、七人水系国控断面好于III类的比例、重点城市空气质量好丁II级标准的天数超过292天的比 例(％)五个指标，与“十五”期间设定的14个指标涵盖了主要环境要素相比减少了很多，体