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关于土地用途管制制度的法律思考 陈 权① (福建省国土资源厅，福州，350001) 摘要：研究目的：以法学视角研究现行土地用途管制制度．在概括土地用途管制制度基本内容基础上，通过与土地使用管 制和土地利用分区管制等相关制度的比较．揭示土地用途管制制度的功能、特征与不足。研究方法：规范分析法和比较分 析法。研究结果：土地用途管制制度是以保护耕地为目标而设计的。关于中央政府与地方政府、上级政府与下级政府问的 土地管理权限的制度安排，旨在强调中央对地方、上级对下级政府的土地管理和土地利用行为的监督与控制。但也存在忽 视平衡与保障农民集体和耕地承包经营权人利益等不足之处。研究结论：土地用途管制制度客观上限制了农民集体和土 地承包经营权人的土地财产权利，其利益应当得到进一步保障和平衡。 关键词：土地法学制度性安排 比较利益平衡用途管制 一、土地用途管制制度概要 土地用途管制制度是现行土地管理制度的核心和主体制度，1998年通过修改《中华人民共和国土地管理法》 (以下简称《土地管理法》)，该制度得以确立，并取代了原有的土地分级限额审批制。《土地管理法》第4条第1款 和第2款规定，“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、 建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。作为一个制 度体系，土地用途管制制度的主旨是通过一系列的制度性安排，对农用地特别是耕地加以保护。在这一制度体系 中，土地利用总体规划制度是基础，农用地转用审批程序是核心和关键环节。 土地用途管制是以土地利用总体规划的编制和实施为前提的，通过土地利用总体规划，对每一地块都设定相 应规划期内的规划用途，规划用途可能与该地块的现状用途一致，也可能不一致。如果该地块现状用途是建设用 地，那么规划用途一般也会确定为建设用地。因为建设用地是对土地施加最强的人工利用行为，除非投入极高的 成本，否则建设用地的性状难以改变，所以建设用地的现状用途与规划用途一般会保持一致。而如果该地块的现 状是农用地或未利用地，那么规划用途就可能确定为建设用地或农用地等，即在规划期内可以转为建设用地使 用，或仍作为农用地(或开发为农用地)利用。因此，土地用途管制制度实际上就是针对农用地和未利用地的用途 而展开的。农用地如果仍规划为农业用途，除该地被划人基本农田外，该农用地在耕地、草地、林地、水域等农用 地大类用途间相互转化，也不属于土地用途管制制度的调整范畴；而建设用地要在工业、商业、住宅等建设用地地 类间相互转化，虽然也要经过行政许可程序，但也不属于土地用途管制制度调整范畴。综合概括起来，只有农用 地和未利用地转为建设用地使用的，才属于土地用途管制制度的调整范畴。土地用途管制并不管制建设用地向 农用地转换(即使有可能)。简言之，我们可以把现行土地用途管制制度概括地描述为“管制农用地和未利用地转 为建设用地的制度”。 需要指出的是，土地用途管制制度与政府管制学上的政府管制确有着很大的差别。政府管制是基于反垄断、 克服服外部性、信息不对称等市场失灵现象而产生的，主要包括经济性管制和社会性管制。经济性管制是指政府 通过市场准入、产品价格、生产数量等方面对企业决策所实施的各种强制性制约。日本著名产业经济学家学者植 ① 陈权．福建省国土资源厅政策法规处主任科员，法律硕士．公职律师，主要研究方向为土地管理政策、土地法学等·已在《经 济学消息报》、《国土资源导刊》、《福建国土资源》、《福建政法管理干部学院学报》等刊物上发表论文lo余篇，参与《非权力行政方式 《福建省国土资源建设环保规划村级协管员培训教材》等。 171 草益认为经济性管制是指在自然资源和存在信息偏差的领域，主要是为了防止资源配置低效率和确保使用者的 公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、 财务会计等行为加以管制。对于社会性管制，植草益认为是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保 护和防止灾害为目的，对产品和服务的质量和伴随着提供它们门而产生的各种活动指定一定标准，并禁止、限制 特定行为的管制。同时，也有观点认为，政府管制还包括探讨行政机关内部的效率与管理问