构建公平的土地发展权保障农民的土地权益.pdf

■_ SHANGHAITUDI研 究 与 探 索 设单位、农村集体经济组织和农民 晌到各级政府利益博弈格局的经济 地 ，我为什么：不能在土地上盖房建 的多角博弈 中，缺乏有效利益表达 政策工具。在我国现行土地所有权 厂”?一些农业县市领导也诘 问 “凭 渠道 的农民的权益是容易被忽略甚 制度和耕地保护制度框架下，土地 什么我们县要多划基本农 田指标 ， 至被侵犯的。在短期 内试图通过提 发展权不是一种 “实物”权利 ．而是 别的地方可 以多给建设用地指标 ”? 高农 民这个利益集 团的发言权 ．再 一 种 “指标”权利。 各级规划基于整体利益最大化的需 去同其他利益集团博弈 ，原本就不 要 ，客观上限制了农村土地进行非 是一个可行的途径。 为了说 明土地发展权 ．需要从 农开发的权利 。土地用途管制能在 因此，要想保护农民权益，就要 我 国的土地利用规划管理制度说 全球大行其道 ，尤其是得到区位学 打破 目前的土地利益博弈格局 。我 起。 说和 自然资源禀赋学说的支撑 。然 们此处不讨论农村集体土地所有制 我国实行最严格的耕地保护制 而 ，国内外 区域经济发展的许多个 变革那样宏大的问题，而是考虑从 度 ，要求耕地 占补平衡 ，对建设用地 案表 明．这些学说既无法证实．又无 强势利益集 团之间的关系出发 ，让 实行计划管理 。通过土地利用总体 法证伪 。如区位和交通条件并不优 强势利益集团相互制衡 ．形成有利 规划规定一个地区在规划期 内实际 越的义乌发展成为全世界知名的小 于农 民的博弈均衡 。强势利益集 团 新增建设 占用耕地数量不能超过 商品市场集散 中心，而许多通江达 之 间究竟有没有可能形成相互制衡 “规划指标 ”总量 ，“规划指标 ”必须 海、路网交汇的城市却依然处于工 的基点呢?在土地利用方面，中央政 在基本农 田保护 区域范围之外 ；再 商业欠发达 的境地 ：以色列、荷兰等 府首要关注 的是保护 18亿亩耕地 通过年度土地利用计划规定了一个 土壤贫瘠 、淡水资源匮乏的国家是 底线 ，工业化城市化地区的地方政 地区当年农地转用的 “计划指标 ” 农业强国，而许多农业生产条件优 府更关注新增建设用地指标的落 (即可新增的建设 占用耕地数量)。 越 的国家却需要依靠 国际社会提供 地 ．而农业生产区域 的地方政府则 为了实现耕地 “占补平衡”，中央将 粮食援助 。即使在区位理论和土地 为缺乏收益而又不得不完成的耕地 规划期内补充耕地总量下达到各省 用途管制的起源 国德国，土地用途 保护指标发愁 。面对保护耕地与城 市区，要求按照耕地总量动态平衡 管制制度对控制城市建设对郊区农 镇化建设用地需求之间的矛盾，问 的要求，做到本地耕地总量只增不 地 的蚕食作用：明显。一个重要原 题并不在于是不是要保护耕地 。关 减。从现实来看 ，由于各地工业化城 因是其缺乏激励机制，政府要求农 键在于通过何种方式实现二者在数 镇化进程不一 ，有的地 区(通常是城 地所有者按照规划不对土地进行开 量和空间分布上的平衡 。实践 已经 市化地区)有较充足的新增建设用 发，但并没有给予农地所有者以经 证明．仅仅依靠行政和法律管控手 地 “规划指标”和 “计划指标 ”，但缺 济上的补偿 。农地所有者认为，政府