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略论中国封建政权的运行机制 文章来源：国史探微 文章作者：祝总斌 中国古代封建政权，由于两千多年来一直实行君主专制制度，又处在一个生产、经济发展 比较缓慢，幅员广袤，交通、联系薄弱，而且人口众多，民族复杂的社会里，这就决定了它和 西方封建政权比起来，具有一种独特的运行机制。 一 决策 所谓决策，主要指的是由封建政权制定行政、军事、经济、人事等各方面的法律、法令、 条例等，习惯统称为“法”。在君主专制制度下，面对千差万别的情况，只有靠频繁的决策，颁 布大量的“法”，方能指挥全国政务，以保证统治之巩固与国家的统一。正如顾炎武所说，实行 君主专制制度后，“尽天下一切之权而收之在上。而万几之广，固非一人之所能操也，而权乃移 于法，于是多为之法以禁防之……”[1]固然，此法要靠官员参与决策，更要靠官员执行，可是在 长期的演变中，连这些官员的参与决策和执行，也都有法约束。[2]叶适曾说：“吾祖宗（指宋初 诸君）之治天下也，事无小大，一听于法，虽杰异之能（指某些官员），不得自有所为，徒借其 人之重以行吾法耳。”[3]其实，两千年封建政权全都推行这一统治方法，而且越往后代越严密。 当然，这并不意味当时已是法制社会，因为法虽繁密，却可随君主意志朝令夕改，包括由臣下 随时奏请，君主随意批准之更动，从而难免造成前法后法之矛盾冲突。为救此弊，便再立新法 来弥补。可是由于社会种种条件以及封建政权本质的作用，君主及参与决策大臣都高高在上， 一般说情况了解不可能深入，新的决策、立法或许可解决旧法某些弊病，但又可能产生一些新 的弊病，于是又要再决策再立法，形成恶性循环。[4]可见实质上封建政权还是“人治，[5]只不 过以强调执行决策、立法的形式出现而已。由于本文是探讨运行机制问题，所以不得不着重从 形式上切入，而首先研究决策这个封建统治机器运行最关键的一环。 决策，是君主专制权力的具体运用和体现。在西方，封建王权虽然也具有专制主义特征， 但由于种种原因，总是不同程度地受到各种社会力量（教会、贵族、领主、市民等）的限制。 而在中国，封建君主却拥有至高无上的权力。士大夫阶层为了整个王朝利益，虽然想方设法， 包括说服教育君主本人，对王权进行了某些有成效的限制，[6]但因为在中国社会条件下，士大 夫阶层的力量主要就来自王权，并未形成一支独立、强大的社会力量，因而直到明清，这种限 制还是很不稳定的。君主如果不愿接受某一限制，按制度他就可以随时摆脱。这一特点也就决 定任何决策，其关键人物是君主，最后必须由君主拍板定下来。朱熹说君主“以制命为职”，[7] 便反映了这一特点。 可是由于“人君……一身之精神有限，耳目之见闻不周，人不能尽识也，事不能尽知也，故 必择大臣而信任之……”[8]使之参与决策。他们主要是宰相，同时还有秘书咨询官员。 宰相最重要，是“君之辅。一日非其人，天下受其害矣”。[9]其权力有二，一是议政权，一 是监督百官执行权。所谓议政权，就是辅佐皇帝决策。“共议国政，此宰相职也”。[10]以赵宋为 例，“旧制，宰相早朝，上殿命坐，有军国大事则议之”。[11]议政形式虽远不止这一种，但原则 历代是一样的。议论后，一般便由君主拍板决定。 不过，君主与宰相总是处在矛盾的统一之中，一般情况下是统一的。君主挑选比较满意的 大臣为宰相，对他们的建议往往采纳，并据以作出决策。但有时难免相互又发生矛盾，政见不 一，于是君主便会向左右近臣作些咨询，这是很自然的。咨询多了，他们便逐渐形成一支政治 力量。这类左右近臣，各朝分别有宦官、外戚、佞幸、侍从等等，但从整个封建政权历史看， 起作用最经常，许多时期还有制度、法令依据的，是秘书咨询官员。如西汉的中朝官，东汉的 尚书，魏晋南北朝的门下、中书官员，唐宋的翰林学士、中书舍人等。[12]晋制明白规定门下 侍中“备切问近对，拾遗补阙”；[13]唐代翰林学士称“内相”，可以“朝夕召对，参议政事”，[14] 即其例。 这样，在决策这一最关键环节上，便逐渐形成两组基本的制衡机制，力图保证决策之正确： （1）君主与宰相之间的制衡，君主才干有限，决策失误，宰相可以通过议政，尽量予以纠 正；宰相谋略失误，君主可以拒绝接受，另行决策。这是最主要的制衡。 （2）如果秘书咨询官员得宠，常受顾问，就形成君主、宰相和秘书咨询官员三者之间的制 衡。宰相谋略失误，君主可通过顾问，据秘书咨询官员意见决策；秘书咨询官员谋略失误，宰 相可通过议政、谏争，促使君主予以摈弃。由于此故，宰相与秘书咨询官员难免发生矛盾，但 从