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第五章 抽象行政行为——行政立法与行政规范性文件 第一节 抽象行政行为概述 第二节 行政立法 第三节 行政立法的权限与效力等级 第四节 行政立法的程序与监督 第五节 行政规范性文件 第一节 抽象行政行为概述 一、抽象行政行为的概念与特征 二、抽象行政行为的分类 以抽象行政行为的规范程度与效力等级为标准 （一）行政立法行为和制定其他规范性文件的行为 1. 行政立法行为 按其效力等级可以分为： 制定行政法规的行为和制定行政规章的行为 从制定的机关来分，则可以分为： 国务院制定、发布行政法规，国务院各部委和直属机构制定、发布部门规章；省、自治区、直辖市、较大的市的人民政府制定、发布地方政府规章。 2. 制定其他规范性文件的行为 制定机关：各级各类政府和职能部门 第二节 行政立法行为 一、行政立法的概念 狭义的行政立法，是指国家行政机关依照法定职权和程序制定行政法规和规章的活动。 1.行政立法的主体是行政机关。 2.行政机关的立法权力和权限是法定的。 3.行政机关的立法活动必须遵循法定的程序。 广义的行政立法，是指所有有权机关依照法定职权和程序，制定行政管理方面规范性文件的活动。 二、行政立法的性质 行政立法具有行政性行为与立法性行为的统一 。 行政立法权的来源：一是宪法和行政组织法的规定；二是单行法律法规的特别授权。 三、行政立法的分类 （一）权力来源：职权立法与授权立法 。 （二）立法内容：执行性立法与创制性立法 。 （三）立法内容：执行性立法、补充性立法、自主性立法和试验性立法 。 补充性立法是指以补充法律、法规或规章为目的的行政立法。 自主性立法是指不是为了实施某些法律或其他行政管理法规，也不是为了补充某项行政管理法规，而是对法律或其他行政管理法规未规定的事项加以规定的行政立法。 试验性立法是指行政机关基于法律或有权机关的授权，对本应由法律规定的事项，在条件尚不充足、经验尚未成熟或社会关系尚未定型的情况下，暂时先由行政立法加以规定，待条件具备以后，再正式制定法律的一种立法模式。 （四）立法主体：中央行政立法和地方行政立法 第三节 行政立法的权限与效力等级 一、行政立法的权限范围 按照《立法法》第八条的规定，下列事项只能制定法律加以调整：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。 中央行政机关立法：全国性事务、涉及不同省份的事务以及涉及公民基本权利和义务的事项。 地方行政机关立法 二、行政立法的效力等级 （一）宪法 （二）法律 （三）行政法规 （四）地方性法规 （五）部门规章：部门规章与地方性法规在效力上是平行的，并无高低之分 。 （六）地方政府规章 地方政府规章在效力上低于：宪法、法律、行政法规、本级及本级以上地方性法规、上级地方政府规章。 省级的地方政府规章、较大市的地方政府规章，它们在效力上与部门规章都是平行的。 （七）几类特殊的立法文件 自治条例、单行条例、经济特区法规，地位类似地方性法规。 第四节 行政立法的程序与监督 一、行政法规的制定 （一）主体。国务院。 （二）权限。1.为执行法律的规定；2.为执行国务院自身的职权；3.为执行全国人大或其常委会授权的事项。 （三）立项。 （四）起草。 （五）审查：国务院法制办负责。 审查的结果按照以下方式处理：（1）送审稿不符合条件的，法制办可以缓办或者退回起草部门；（2）送审稿符合条件的，一般情况下，采用建议送审方式，由法制办主要负责人提出建议，建议起草部门将其提请国务院常务会议审议；（3）送审稿符合条件的，特殊情况下，采用传批方式，即由法制办直接提请国务院审批。 （六）决定。 （七）公布。 （八）实施。原则上，行政法规应当自公布之日起30日后施行，但是涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍其施行的，可以自公布之日起施行。 （九）备案：国务院办公厅报全国人大常委会备案 （十）解释。 1.法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，国务院各部门和各省级人民政府可以要求解释，