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中日信访法规比较研究 章晓可 2006 年5月1日，《信访条例》(以下简称《条例》) 颁布实施一周年。一年来，全国各地各级政府及其工作部门认真贯彻落实《条例》，强化责任，完善机制，取得了巨大成就，信访形势发生了积极可喜变化，信访工作步入和谐、健康的规范化、法制化轨道。本文特就中日两国信访法规作一比较研究，以进一步加深对《条例》的理解和学习，提高对我国信访制度的科学认识。 ? 　　一、日本信访法规及行政相谈和苦情制度 ? 　　与我国信访制度相类似的行政救济制度在日本叫行政相谈和苦情制度。它是行政不服审查制度(即行政复议) 之外，集政策评估、行政评价监察、行政救济于一体的综合性很强的行政申诉救济制度。其体制机制包括三个方面的内容，即：行政相谈、行政苦情申诉与处理、行政投诉解决促进委员会制度。 ? 　　第一，行政相谈制度。基本职能是：通过受理国民对于行政机关的苦情申诉、建议意見，以及时解决国民的合理诉求，提高行政效率，促进行政公正化、民主化和良性运行。它的受理体制：一是由总务省行政评价监督局和总务省在地方设立的管区局、行政事务所的行政相谈科和综合行政相谈窗口或者专业行政相谈窗口以及行政苦情110 电话受理投诉。这是行政机关接受公民对政府行政行为不满投诉的一种方式。这些地方在接到不满投诉后将充当斡旋者，尽量使这些不满投诉能够得到圆满解决。二是由行政相谈委员受理国民申诉。行政相谈委员由总务省总务大臣委托，全国的市区町村大约有5000 多名受委托的行政相谈委员，每一个城镇的政府机构中至少有一位。他们志愿受政府委派，在各自地区所划分的行政区里从事这一工作，任期2 年，期满之后可以连任。行政相谈员的工作是，在收到总务省行政评价局设在各地办事处转来的投诉后，对投诉的背景进行研究，然后对投诉进行实地调查，对投诉的内容进行核实，如有必要，还将要求获得相关的材料并要求政府部门对投诉做出解释。如果他们调查认为投诉的内容确实，将以口头或书面形式对投诉进行斡旋。如果认为事情必须加以解决的话，将以口头或书面的形式将投诉的内容和他们所提出的改进意见通知有关行政机构。在很多情况下，只要他们将不满投诉转交给有关的行政机构，一般来讲，事情都会得到满意解决。行政相谈员的职责是，受理投诉、提供咨询、通知总务省(行政评价局) 及同投诉有关的行政机构，对相关行政机构询问做出解答，将有关行政机构对公民投诉调查处理结果通知投诉者。 ? 　　第二，行政苦情申诉与处理制度，简称苦情制度。苦情制度是极富日本特色的一项制度，“苦情”一词源自日本，有不平、不满、抱怨、牢骚、委屈、怨言等多种含义。日本中央和地方行政机关都设立了专门的苦情处理机关和苦情商谈委员。它在广义上是指相对人因行政苦情而向有关行政机关提出申诉并由其受理后予以处理的一种行政内部救济制度，在狭义上是指相对人因行政苦情而向专门的苦情处理机关提出申诉并由其受理后在调查基础上向有关机关通报调查情况并提出处理建议的一种行政内部救济制度。 ? 　　第三，行政投诉解决促进委员会。由于社会经济环境迅速变化、政府的行为越来越复杂和技术化、人们的需求越来越多样化，这种情况使对越来越多的不满投诉很难做出迅速的反应。为应付这一发展趋势所产生的问题，日本在1987 年建立行政投诉解决促进委员会以作为省(部) 大臣的顾问机构。委员一般由专家学者，退职资深行政、法律官员组成。 ? 　　委员会以客观的姿态出现，委员们所提出的意见大都观念自由，不受现行行政管理机制的束缚，而且具有社会公正和平等观念的根基，所提出的意见能够受到省(部) 大臣的重视并在解决那些棘手的案件中发挥作用。总务省为委员们提供调停，敦促各个部门检讨现行的行政体制和其运行程序并采取包括修正相关法律等适当的措施。这些措施成功地修改了一些影响全体人民利益的法律和规定，解决了一些“原始不满投诉” (相当于从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷) 。 ? 　　在日本，主管相谈、苦情、行政投诉促进制度的是总务省暨总务省行政评价监察局(日本中央政府改革后现有1 个首相办公室、12 个省) 。日本地方政府尽管自治程度很高，但其信访制度设计大多参照中央政府的上述样式。另要指出的是，以2000年总务省这一系统收到的投诉看，大约有20. 3 万件，其中6 万件是咨询这一系统的详细情况和投诉程序的，12. 1 万件的投诉被认为不属于这一系统所处理的范围，有些属于民事纠纷案件，真正涉及到对有关行政机关不满并要求其在施政运行方面进行改进的投诉数量大约为2. 2 万件。足见日本信访制度也在不断完善改进之中。 ? 　　第四，日本信访法规的特点。与日本信访制度相关的法律法规比较多，有《总务省设置法》、《总务省组织令》、《行政机关等(内阁府、宫内厅、内阁府设置法) 》、《国家行政组织法》、《政府政策评估法案》等，以上法