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从公民参与出发实现社会效率与福利的帕累托最优 ——浅谈美国公民行动计划并反思中国公民参与 《新公共政策——民主制度下的公共政策》 作者 海伦·英格兰姆 斯蒂文·R·史密斯 在社会诞生之初，统治者建立了组织；尔后，组织塑造了统治者。 ——孟德斯鸠 主题引入 正如本书的原编者所述，本书的主要内容就是探讨公共政策对于公民权利和民主制度本身所起的作用，又如译者所言，它的主要目的是要阐明何为更有效率的公共政策及如何促使政府制定出这样的公共效率，即如何实现帕累托最优。 上公共政策这门课时，老师好几次提及浙江的社区自治问题，其中体现的资源高度利用、社区和谐氛围、社区居民权利赋予和政府与社区良好合作关系等特点引起了笔者极大的兴趣，于是在阅读本书时格外留意了书中列举的公共组织与私人组织间的新合作方式，其中一篇由莎利·马斯顿写的名为《公民行动计划及图克森城的参与政治》的文章详细叙述了社区行动计划的施行与结局，刺激笔者对美国公民行动计划的失败及图克森城相对意义的成功进行了探寻，并由此得出了对我国公民参与的一些反思。 公共政策研究是公共管理研究领域不可分割的重要组成部分，要想有效解决社会生活中的诸多公共管理问题，首先要制定出合理合法的、符合公共利益的、为公民所普遍认可的公共政策。只有高度合法性的公共政策才能得到有效地推行、调动社会大众的合作意识和积极性，在社会效率和社会福利层面实现帕累托最优，而这必然促使公共政策的制定模式由单纯的精英决策转为精英与大众共同决策，这就涉及到了公共组织与私人组织的合作分工问题及公民政治参与问题。“公民参与被定义为一种过程,在这过程中,一般社区的普通成员也能够对关系到社区整体性事务的决定施加影响。”，“如果在治理过程中没有一定水平的有效公民参与,民主就无法存在”。为了进一步推行民主，加强公民参与，美国对“公共服务递送之方式”进行了尝试。 公民行动计划始末与总结反思 1960年代早期，城市中的居民逐渐移出、岗位逐渐减少，仅剩下大量的非裔人群聚居的贫民窟，这使得非裔居民的失业问题日益严重，黑人问题、少数民族问题、民权问题等异常突出。 1930年，克利福德·肖最早强调了使市民广泛参与到社区的设计和实施过程中的方式。美国激进主义者阿林斯基亦认为，“要使居民对规划的回应行动获得成功，最好的办法就是在规划过程中融入居民自身的努力”。在此背景下，约翰·肯尼迪为了转移民众对可能引起种族危机的民权问题的关注，于1963年构思了对贫穷宣战的计划，意图将民权问题转变为阶层问题。1964年，林登·约翰逊签署了《经济机会法案》，在法案第二条A款规定“（联邦政府）鼓励或者要求生活贫困者自身在地方层次上规划或实施对贫困作战的行动中承担起重要的角色。”此即为社区行动计划。而在1971年，尼克松总统却彻底取消了经济机会办公室，并取消了许多计划，事物转给了社区服务部门。 探查公民行动计划的失败原因，笔者认为一项公共政策的成败与当时的社会环境、公共部门与私人部门利益失衡、资金支持、群众关心程度等诸多方面紧密相关，其中，最主要的失败原因，我认为是公共组织与私人组织间的权力角逐以及由此引发的一系列连锁反应。 社区行动计划区别于其他对城市的资助方式的地方，在于它直接拨款给社区行动代理处，这使得代理处在实际上相对独立；另外，该计划要求“社区成员最大限度的参与”，这使得代理处的成员构成十分多样化，根据书中的相关记载，管理委员会包含三种代表：来自公共和私人机构，社区领袖，以及接受服务的群体的成员和各区域的居民，之后通过的法案对构成进行了修改，但多元化特点仍旧突出，这意味着代理处代表着多方的利益：地方劳动组织、宗教组织、少数民族组织以及邻里居民组织等。此外，社区行动计划提倡“通过永久性地增加个人、群体和社区的能力，使其应对自己社区的问题，未来不需要帮助”，这使代理处不仅在资金方面相对独立于政府，而且使社区组织一旦成立，“容易将矛头指向地方政府”，如此种种使得社区行动计划一步步失去了政府的支持，根据史实，后来国会通过法案取消了社区行动代理处，并逐步增加国家层面的资金而非地方性资金。 然而，在计划被取消后，仍有不少社区在美国各大城市正常运转，笔者以马斯顿文章中的图克森城为例，探寻其成功的因素与不足。 1967年末，来自美国促进经济机会办公室的拨款急剧减少，社区组织者、城市公共管理部门官员和公民开始聚集在一起讨论申请其他联邦基金的事宜。之后，在模范城市计划下，一个政策委员会和一个模范城区理事会，这两个机构分别由80%的街坊市民和20%的城市公共管理部门官员构成，此外城区日常事务管理小组和核心城区理事会也得以成立。1974年，当模范城市基金被切断后，图克森城开