任尚锋：公物理论问题研究.docVIP

公物理论问题研究 （山西大学 法学院，山西 太原 030006） 摘要：公物作为给付行政的物的手段，作为范围最广泛的一个国家生存照顾领域，是行政法学上的一项重要内容，对建设服务型政府、构建和谐社会起着极为关键的作用。在我国公物研究刚刚起步、尚待拓展之际，本文对公物理论问题进行了系统的整体性研究，阐述了公物的概念、分类、特征等基本问题及其研究价值和意义，以期对我国公物理论的完善和发展有所裨益。 关键词：公物 行政用公物 公众用公物　价值和意义 2005年第十届全国人民代表大会第三次会议上，国务院总理温家宝在政府工作报告中明确提出了“努力建设服务型政府”的要求。而公物作为给付行政的物的手段，在当代社会生活中发挥着越来越重要的作用，是体现政府服务水平的一个重要标志。2006年10月11日，十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出了构建社会主义和谐社会的重要性、紧迫性及其指导思想、目标任务和原则。公物作为一种行政手段，作为行政的物质基础，是平衡地区经济差距、解决贫富悬殊、缓解社会矛盾、维护社会公平的最重要的物质保障，在构建和谐社会方面大有可为，起着极为关键的作用。因此，无论是建设服务政府还是构建和谐社会都离不开公物功能的有效发挥。如果说私有产权制度是现代文明的基石和起点的话，那么公物制度的产生和发展无疑将是人类文明史上的又一新的飞跃。 　　一 公物的概念 （一）公物的内涵 　　作为一个以公有制为经济基础的社会主义国家，“公物”在我国是人们日常生活中经常见到的一个词语，公民的基本道德规范之一便是“爱护公物”。因此，我国“公物”为数众多，在现实生活中大量存在。一般认为，以下财产属于公物范畴或至少与公物相近：道路、广场、河流、绿化设施或体育设施、儿童游乐场、学校、医院、铁路、地铁、电车、电信设施、邮政设施、广播设施、行政大楼、港口、公园、堤坝、剧院、寺庙等。但令人遗憾的是，西方国家有着相对成熟、完善的公物理论，而我国在此方面却几近空白，有关公物的研究才刚刚起步。 当前，我国行政法学界对公物的称谓不一，张树义、梁凤云等称之为公产或公物，而肖泽晟等则称之为公物。有关公物的概念也是林林总总，如张树义认为所谓公物就是“行政主体提供公众直接使用的财产或公务用的财产，如不能作为私用财产的公路、海岸、可通航的河流等”。梁凤云采用广义概念认为，在我国，公物是指“由行政主体为了提供公用而所有或管领的财产”，并认为公物的范围既包括行政用公物、公共用公物也包括财政公物，既包括实定公物还包括预订公物，同时公共设施公物和法定外公物也是公物的表现形式之一。肖泽晟则采用描述性的定义，认为“公物是指这样的物品，或者服务于行政活动（比如办公大楼、消防设备、公务用车辆）或者是无需许可就可供公众自由利用（比如街道、道路、广场）或根据特定的许可（比如学校、高等学府）使用。这种公物属于狭义上的公物，属于公物法最基本的适用对象。”［１］ 基于对上述各种公物概念的理解和认识，并结合我国社会主义的实践，笔者认为，所谓公物是指为了达成行政目的而由公共行政主体提供的直接用于大众福祉（公众用）或行政公务活动（行政用）的物。前者称为行政用公物，后者称为公众用公物。即公物应包括行政用公物和公众用公物。这一概念由以下四项要素构成：第一，主体要素。公物的提供者必须是公共行政主体，既包括行政机关和法律法规授权组织，还应包括非政府公共组织。私人提供的财产除了国家及行政主体认可外均不得视为公物。第二，目的要素。它强调公物的公用目的，即公物必须是直接用于公共目的的物，或直接用于公众用（即公众用公物）或直接用于行政用（即行政用公物），这是公物的核心要素。这就排除了财政财产，因为财政财产是间接用于公共目的的。第三，权力（利）要素。公共行政主体在将物提供公用时，需要拥有对该物的支配权，即需要有权利依据，该权利依据或为所有权或为管理权，并不限于所有权。第四，物质要素。物质要素是指一个物要成为公物必须具有独立的财产形态。强调公物的独立性，主要是在概念上与公营造物相区别。公营造物是人与物的结合，不仅有物的要素，而且还需要有人的要素。例如公立学校不仅需要有教学器材、教学楼舍等物的存在形式，而且还需有学校管理部门、教师、学生等人的因素。所以公营造物是人与物的结合。而公物则是去除了人的因素的独立的物。只有具备了上述四个要素的物，才是公物。 （二）公物的范围 公物的界限历来是相对的，随着经济的发展和社会的进步，过去未能纳入公物范围的私物、曾经不具有财产价值的有体物以及人们没有意识到的无体物，都可能逐步纳入到公物法调整的范围。因此着眼于现代社会物的多样性，公物的范围可以从以下四个方面来界定： 一是作为传统公物的有体物，包括动产与不动产。在传统行政法中，公物是指国家或公共团体直接为了公共