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公用事业经营的三种模式 2009年10月20日 14:18中国财富【大 中 小】?【打印】 共有评论0条从英国的民营化模式、法国的特许经营模式和德国的社区公有制模式可以看出，促进竞争、加强监管、价格管制、引进社会监督、立法先行，是提高公用企业效率和确保公用事业公益性的核心 □ 文字整理 本刊记者 | 张由存 公用事业改革对经济学家提出了严峻的挑战。因为公用事业所承载的两个目标几乎是不可兼容的：既要照顾社会福利的最大化，又要满足企业利润的最大化。为了协调二者之间的矛盾，20世纪70年代以前，绝大多数国家对公用事业采取了公共企业垄断专营的模式。但是，垄断专营的弊端是显而易见的，最突出的就是效率低、成本高、服务差。20世纪70年代，反对政府干预、推崇市场自发力量和私人产权的新自由主义经济学兴起后，公共企业垄断专营受到了越来越广泛的批评。与此同时，科学技术的进步和管理技术的发展又恰恰为公用事业摆脱自然垄断的属性、实现管网分离创造了条件。正是基于上述背景，欧美市场经济发达国家对公用事业进行了大规模改革，逐渐形成了三种公用事业经营的模式。 英国的民营化模式 英国的公用事业民营化是从20世纪70年代末开始大规模推行的。当时，英国经济领域存在的一个突出问题是，宽松的财政政策不仅没能消化不断上升的失业率，而且给政府财政带来了沉重的负担，进一步推升了通货膨胀率，纵容了国有企业的低效率运行。对此，执政的保守党政府决定放弃运行了四十余年的凯恩斯主义政策，转而采取“缩小政府边界”的政策。具体到公共企业垄断专营占统治地位的公用事业领域，主要表现为政府放松规制、出售公用企业中的国有资产、向民间资本开放公用事业经营权。 英国公用事业民营化改革的核心是：引入市场竞争机制、允许参与的资本获取合理的利润。比如，放松政府规制取消了新企业进入公用事业的法规壁垒，从而打破了国家资本对公用事业的垄断；通过向社会公众发售股票、向市场采购公共产品和服务、支持企业内部人购买资产等方式，实现了国家资本的有序退出和投资主体的多元化。又比如，通过定价机制促进区域间比较竞争。以自来水产业为例。英格兰和威尔士拥有十家地区性供水公司，苏格兰则拥有十二家地区性供水公司。针对上述地区性垄断经营企业，英国政府首先剔除了它们的经营环境差异因素，然后以经营成本较低的企业为标杆，设计了一套全国性的价格标尺，支持经营效率较高、成本较低的供水企业获得较大的利润空间，从而引导各企业超越区域的限制，展开间接竞争。 当然，要吸引社会投资，承认资本的逐利天性是最基本的前提，只是公用事业的公益取向决定了公用事业的利润必须限定于一个合理的范围之内。为此，英国政府推出了一套价格上限管制模型。该模型可用公式表示为：PI≤RPI-X。 采用PI≤RPI-X模型的最大好处是，X代表的是行业平均生产效率变化情况，一个企业要想获得高出行业平均水平的利润，就必须设法让自身的生产效率增速高出行业平均增速。企业之间为获取较高利润而展开的生产效率的竞争，必然推动整个行业生产效率的提高。公开的数据显示，英国主要公用事业的企业生产效率由民营化前的1.63%提高到了民营化后的5.73%，提高了约2.5倍。 从PI≤RPI-X模型各项变量的设置和数值的确定过程可以看出，要确保该模型的正常运行和取得预期的效果，一套专业、独立、得到被监管企业广泛认可的监管体系是必不可少的。英国的各个公用事业领域均依照事先通过的专门法律设立了一个全国统一的监管办公室(如英国自来水服务监管办公室)，下设若干分支机构，对各地的公用事业依法实行垂直监管。监管办公室之上，设立了两个对所有行业拥有监管权的综合监管机构——“垄断与兼并委员会”和“公平交易办公室”，前者有权裁决各行业监管办公室与被监管企业之间的冲突，后者则主要负责监督和调查被监管企业的反竞争或滥用市场垄断地位的行为。为了保证监管机构免受行政部门的压力，监管机构的经费不求诸政府财政，而是通过向企业收取许可证费和别的费用来筹集。当然，各项收费必须先经议会批准。 监管机构的经费主要由被监管企业提供虽然有效避免了行政权力对监管机构的干扰，但又增强了被监管企业对各监管机构的影响力。为了制衡被监管企业对各监管机构的影响力，政府又向各公用事业领域引进了社会监督机制，一方面支持成立独立于监管机构和被监管企业的专业消费者组织，如根据1986年《煤气法》成立的“煤气消费者委员会”(Gas Consumers Council)，根据1989年《自来水法》成立的“自来水顾客服务委员会”(Water Customers Service Committee)，根据1989年《电力法》成立的“电力消费者委员会”(Electricity Consumers Committee)，对企业进行全方位监督，为政府部门决策提供客观信息来源；另一方面建立