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关于土地征收中无序性问题研究 摘　要：我国目前正处于快速的工业化和城市化的进程中，在这一进程中，建设用地的需要在快速增加。例如：市政设施建设用地、住房用地等。大量的农业用地转为建设用地，土地征收制度已经变得更为重要。在土地征收中有很多农民失去了土地，这种现象是诸多原因造成的。 　　现行的土地征收制度产生于计划经济年代，随着市场经济的发展，这种机制已经不能满足市场经济的要求，土地征收无序性问题就是其中突出的问题之一，如果我们不能协调好各利益主体的关系，必将导致大量的纠纷和矛盾。为促进我国土地征收制度的完善和社会的稳定，本文对土地无序征收的问题进行分析，提出解决土地地征收无序的问题的基本思路。 关键词：土地征收；原因；解决办法 1.我国土地征收制度的历史发展 　　新中国成立之前，我国就曾参照国外相关立法，建立了专门的土地征收法，规定被征收的土地主要是城市和农村的私有土地，土地征收补偿标准以土地征收当时的价格为依据。建国后，新中国开始了土地征收和相关立法工作，1950年中央政府政务院公布的《铁路土地留用土地办法》中规定：“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施使用土地，由路局当地政府购买或征购之。[1] 这是新中国成立后最早出现土地征收概念的立法。1953年政务院又颁布的《对于国家建设征用土地办法》，第一次较为完整的建立了土地征用制度。 建国初期，我国土地征收制度建立和立法的思路主要是：征地是由于公共设施和建设用地的需要，土地补偿是以征收时的人均年产值作为标准，而补偿的对象只限于地表以上的附作物。改革开放后，我国的土地征收制度有了很大改进，这与我国社会主义市场的战略目标的确定、保障人权理念以及人类资源可持续发展理念是密不可分的。 2.我国土地征收制度的现状 　　我国目前的土地征收制度体系最初是在计划经济体制下形成的，2004年，国家宪法修正后，《土地管理法》也进行了修改。土地征收制度虽然形成了初步的体系，但只是对征收、征用进行了区别，远没有达到依据市场手段有效配置资源，提高土地利用效率，保护公民合法权利的目标，对长期计划经济体制下形成的思维定式也没有大的突破，尤其表现在土地征收的公共利益界定、征收土地程序、征收的监管力度、土地制度方面的不完善。 3.造成土地无序征收的原因 　　近年来，随着农村城镇化进程加快，各地开发区热、旅游开发热和房地产热等的纷纷兴起，农村土地越来越多的被征收。然而，被征收的土地并没有得到合理利用。现实中，乱圈滥用和征而不用现象普遍存在，有些投资商意识到土地的升值潜力大，就利用开发各种园区之名变相圈地，进行假投资真炒作。土地是不可再生资源，同时也是社会保障，被征收的土地越多就意味着农民的生存田越少。土地无序征收的现象十分严重，而造成这种现象的原因也是多方面的。 3.1 现行政策诱导地方政府“以地生财” 　　国家对土地实行用途管制，国家为了公共利益的需要，征用并对所征土地给予一定的补偿。这样，土地用途变更带来的可观收益，极大诱发了各地的圈地冲动。被政府征收的土地常被进行这样的运作：直接放在二级市场上套现，用土地使用权或收益权抵押向银行贷款，以土地换取民间对政府工程的投资等。土地征收的低成本和土地出让的高市价，成为一些地方政府频频征地的动力。[3] 3.2 对土地征收监管力度不力改变了各级政府对违法征地的成本预期 　　目前，国土部门的监察力量非常薄弱，往往一个基层国土部门只有4-5个工作人员，而这些工作人员却要管理着几万亩土地。这样，的管理必然存在漏洞。据国土资源部统计，2005年16个城市的卫星遥感监测显示，违法用地宗数占新增建设用地宗数近60%；个别地方高达90%。而2006年前五个月，全国土地违法案件高达25153起，涉及土地面积18.36万亩，同比上升近20%。[4] 3.3土地制度的不完善降低了对政府外在约束 　　“公共利益”概念界定模糊，宪法规定政府可以为了公共利益的需要可以征用土地，但并没有对公共利益作出明确界定，这样公共利益就被一些政府扩大化，政府通过非公益性征地极大地损害了农民的利益，导致土地被滥用。 　　农村集体土地所有权主体模糊，权属不明，也降低了对政府的约束。农民只对集体土地享有使用权，因此，在政府在将农村集体土地征收为国有土地时，往往集体土地产权人只能被动接受政府的交易价格。 3.4 土地征收权的行使程序模糊和混乱 　　从技术层面看，表现为程序性规范缺乏或模糊。土地征收程序立法粗糙、简单，制度设计在具体操作上有很多漏洞，再者土地征收程序与建设用地、农用地审批程序等内容混在一块，缺乏清晰性和条理性。 　　从利益层面看，则是由于土地征收所涉及的经济利益诱人。到 2004 年底，全国城 镇规划范围内共有闲置土地 107.93 万亩，空闲土地 84.24 万亩，批而未供土地 203