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关于我国城市低保制度的思考 学院：经管学院 班级：市场营销班 学号：299060132 姓名：王霞 内容摘要： 城市居民最低生活保障制度的建立和实施意味着针对城市贫困居民的社会救助由道义性向制度性转变。该项制度在实践过程中，由于制度环境以及制度对象的影响而产生了多方面的延伸效果。并且形塑了一个多主体参与的利益结构，从而导致低保制度在实践中逐步走向重构，并预示着城市社会救助制度的再次转型。 关 键 词：城市居民；低保制度；制度演进 引言 改革开放以来，随着中国城市贫困形势的变化，政府扶贫工作发生了若干重要转变。笔者曾经将这些转变概括为6个方面，即：从扶持企业到直接救助贫困人口，从道义性扶贫到制度性扶贫，从救助制度分立到救助制度整合，从基本生活救助到综合救助，从消极救助取向到积极开发取向，从忽视社区作用到重视社区作用（洪大用，2003）。当然，这些转变并没有全部完成，有些方面只是表现出一定的趋势。在上述转变中，所谓“从道义性扶贫到制度性扶贫”的转变，有可能引起一些人的批评。因为，在某种意义上，道义与制度往往是密切相关的。有时道义需要通过制度来体现，而制度的内核总包含着某种道义。但是，笔者依然坚持这样的判断，大体上是想表达这样几层意思： 第一，在改革以前乃至改革开放初期。由于追求充分就业和平均分配，所以城市贫困问题并不突出。特别是相对农村贫困而言，更是如此。因此，城市扶贫也就没有专门的制度。 当时确实存在着对没有劳动能力者、没有收入者、没有赡养人或抚养人者（所谓“三无人员”） 实施救济的制度，但是这种制度更多地是从人道主义的角度对特殊人群实施救助，而不是以权利保障为出发点、针对所有贫困人员的、具有普遍主义取向的救助制度。 第二，随着城市经济、社会体制改革的深化，城市贫困在1980年代以后，特别是在1990年代。逐步成为一个突出的社会问题。但是，政府在一开始并没有作出有效的制度回应。有关机构开展的救助贫困人口的活动主要体现为“送温暖”的形式，主要是在每年的元旦、春节这“两节”期间开展“进万家门，知万家情，解万家难，暖万家心”活动，由各级工会干部与党政领导一起，深入到困难企业和困难职工家庭慰问、救助，把温暖送到职工群众的心里。由于这项活动造成了比较大的社会反响，引起了高层领导的重视，全国总工会1994年将其改名为“送温暖工程”。这样的工程，无论从其形式看，还是从其内容和效果看，都体现出很强的道义性，在本质上是体现扶危济困精神的道德工程。 第三，从1990年代初，政府为了有效回应城市贫困问题、，逐步探索着扶贫活动的制度化，其初步成果就是在全国建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月28日，政府以行政条例的形式发布这项制度并在全国执行。城市低保制度着眼于保障城市居民基本生活的权利。 按照制度规定，对所有收入低于一定水平的贫困居民提供定期的现金或物质救助。笔者认为这项制度的建立和实施真正体现了城市扶贫从道义性到制度性的转变。 客观地说，城市扶贫从道义性向制度性的转变，比较有效地保障了城市贫困居民的基本生活，在很大程度上促进了社会稳定。然而，从社会学的角度看，制度的功能或效果是非常复杂的。一方面，制度通常是社会行动者的行动背景或可资利用的资源。在行动者实践活动中，往往会对制度进行再阐释、改进和创造，从而促进制度的意外功能或效果。另一方面，制度与其环境之间也存在着复杂的互动，它们之间的关系状态会对制度的预期功能或效果产生重要影响。当环境满足制度的预设条件时，可能会促进制度的预期功能或效果，而当环境不能很好地满足制度的预设条件时，制度的功能或效果就会偏离制度设计的初衷，甚至与制度设计初衷相悖。 因此，我们也就有了一个可以研究的课题：城市低保制度的实施是否导致了其初衷之外的效果？也就是说，在满足贫困居民基本生活需求之外，这项制度是否还有其他的效果？如果确实存在其他效果，那么它们对于城市低保制度的演进将有什么影响？ 在本文中，笔者为了方便，将城市低保制度实施后所诱生的其他效果统称为“延伸效果”。 笔者主要根据2002年全国低保对象抽查资料、2003年北京市的有关抽样调查以及相关文献，对一些可以观察到的延伸效果进行描述，并简要地分析其对城市低保制度演进的影响。 一、低保制度是什么样的制度？ 1999年9月28日由国务院以第271号令形式颁布的《城市居民最低生活保障条例》，这个条例就低保制度的目的、保障范围、标准制定、资金来源、工作主体、工作程序、保障对象义务等主要内容作出了原则性规定。按照条例的规定，我们可以从以下几个