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农村社会养老保障制度的总体评价及改革思路 ——基于城镇化发达地区的调查与思考 浙江大学管理学院 杨翠迎 随着市场经济改革的逐步深入、城市化进程的快速推进，中国农民已逐渐分 化成纯农民、农民工、失地农民三种群体，而且在逐渐向城镇流动和转移，尽管 他们之间还没有明确的概念和性质界定，但在现实中，已经确实存在职业、身份 以及活动行为的差异。因此，现阶段为他们分别建立适当的养老保险制度，是经 济发展和社会进步的必然要求。然而，在一个区域内，制度太多未必就是一件好 事，何况目前的各类型制度都存在不同程度的缺陷，难以作到“应保尽保”。事 实上，从农民参保的情况看，这些制度的实际覆盖面和参保率是相当低的。因此， 有必要对现行制度进行完善和改革，本文欲在对现存的各种制度进行归纳和总体 评价的基础上，提出相应的改革原则和思路。 一、现行制度供给的总体评价 目前在城镇化发达地区，涉及农民的保险，除了农村社会养老保险(简称“农 保”)、被征地农民养老保障制度(简称 “土保”)、农民工养老保险(简称“工 保”)等三种保险外，城市职工基本养老保险(简称“城保”)通过“扩面”，也 逐渐渗透到农村市场了。这样一来，涉及农民的社会养老保险制度就有四种，在 现实中，这四种制度存在抢市场、争参保对象、互相竞争等现象，给社会保险工 作带来很多麻烦，同时也使农民不知所措。 形成这种状况的根源在于各个制度设计的差异和制度供给的缺陷，具体表现 在： (一)社会化程度和保障水平差异大，难以满足农民的需要。 目前各地“土保”都有政府和集体大量补贴，基本上养老保障水平能够维持 在农村“低保”或者城市“低保”的水平。多数地区“工保”是参照“城保”设 计的，养老金水平虽然没有“城保”高，但比“土保”和“农保”要高许多。在 这些制度中，保障水平最高的是“城保”，“城保”除了职工和企业缴费外，有 政府无限兜底，加上制度设计缺陷，养老金水平居高不下，成为许多农民参保的 攀比对象。而“农保”是十分复杂的，当初制度设计没有明确筹资渠道和比例， 在实际中，许多地方仅对村干部、义务兵、乡村医生等特殊人群提供保险费补贴， 而且补贴的比例相当大，如有的地方乡镇政府和村集体补贴达到了70%，而纯农 民、农村非农自雇者等参加社会养老保险，没有村集体和政府的保险费补贴。他 们都是自己缴费，由于多数人交不起保险费，所以参加保险的人数很少。对他们 来说，“农保”名义上是“社会养老”保险，实质是按照商业养老保险运作，其 社会化程度极低。这样，纯农民即使勉强缴费参加了保险，但由于缴费少，积累 额低，享受的养老金待遇也很低。在浙江某市的调查中发现，农村社会养老保险 最高的有月领400500元左右的(大部分是村干部)，最低的有0.2或0.4元／ 月。试想，这样的养老金水平能吸引纯农民参加保险吗?事实上，调查结果表明， 多数农民最期望政府、集体或社区给他们进行养老金补贴，显然，目前的制度设 计难以满足农民的需要。 (二)制度的稳定性和保险关系的持续性差。 众所周知，“农保”由于政策的变化，在农村“走走停停”已有十多年。而 “工保”刚刚起步，也是稳定性和持续性差。一方面参保对象跨统筹地区流动时， 由于保险关系迁转机制不健全，许多参加了保险的农民工，由于不能顺利转移保 险关系，最终只有选择退保；另一方面，由于农民工工作的不确定和不稳定，工 资没有保证，难以持续缴费，也会使保险关系中断。在某些地方，许多参加了“城 保”的乡村干部和计划生育户(暂且不考虑这种情况是否合理)，由于村干部退 职、乡村医生的经济收入有限等多种原因，不能连续缴费，自动终止保险关系的 现象，也屡见不鲜。 (三)保险关系转移存在严重的制度障碍。 在城镇化发达地区，社会养老保险在一定程度上打破了城乡户籍和职业的限 制，如农村企业职工可以参加“农保”，也可以参加“城保”，然而由于制度壁 垒(城市制度优惠、保障水平高、政府给予兜底；而农村制度各方面都很欠缺) 的存在，使得不同制度之间难以转化和衔接。目前为适应农民市民化的需求，许 多地方取消了户籍和职业限制，允许一些能交得起保险费的人员参加“城保”， 如村干部、农村计划生育户、乡村医生、在企业就业的农民等。这对“城保”扩 大覆盖面起到了很大作用。然而“城保”和“农保”模式差异大，待遇标准和计 费办法不同，在利益的驱动下，