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地方债为公共品融资：条件与效应分析(1) 　[摘要]地方债的发行期与偿还期往往不一致，与资本性地方公共品不一致的建设期和受益期相对应，再加上法律明确赋予的举债权，地方债因此而成为世界各国经常采用的资本性地方公共品的融资方式。利用地方债为地方公共品融资，可以实现降低对政府收入依赖程度的预算效应、过度刺激地方政府利用公债投资的负激励效应以及影响居民迁入与移出的迁移效应。 　　[关键词]地方债；公共品；负激励效应；迁移效应 　　　 　　近年来，随着完善分税制财政体制的呼声日益强烈，以及我国地方债务问题的日益凸显与严峻，地方债逐渐进入人们的视野，并迅速成为理论界和实践部门所探讨的热点，而且争论双方各持其理，针锋相对。国务院发展研究中心宏观经济研究部在其一份研究报告中建议，应“开通地方政府公开发债渠道”以解决地方债务问题。而且报告的讨论重点已经不是地方债“该不该发”的问题，而是“谁来发、谁批准、谁控制、谁来买、用在哪、拿什么还、怎么还”等实际操作问题。但陆磊等学者认为“地方债不是债务危机解药”，发债融资或许可以降低地方政府的财务压力，但其巨大的负面激励作用也不容忽视，必须遵循节流思路，遏制政府规模，逐步降低政府开支。笔者认为，举债权是地方政府的应有财权，地方债的发行只是一个时间问题。因此，本文并不打算继续加入是否应该发债的论争，而是希望通过剖析国际上地方债融资的通行做法，分析通过地方债来为地方公共品融资的条件以及可能产生的效应。 　　 　　一、地方债融资的国际实践 　　 　　1．美国的地方债融资。美国是发行地方债较早，也是地方债务规模较大的国家。从历史上看，美国州——地方政府的债务规模是起伏不定的，但都与州——地方的基本建设(运河、铁路、公路等)有关。1820年纽约州首次采用发行债券筹集资金的办法开凿伊利运河，仅用5年时间运河就得以全部完工。这对各州产生了很大影响，它们相继仿效纽约州的做法，依靠举债进行基本建设，致使各州债务急剧上升。到1841年，各州债务总额已接近19300万美元，而到1916年，其总额已达46 500万美元。尤其是第二次世界大战后，由于人口的增加和城市的扩大，州——地方政府公用事业迅速发展，致使州——地方政府基本建设大量增加，债务增长的速度因之大大加快。(见表1) 　　2．日本的地方债融资。日本早在明治初年就已开始发行地方债，1879年确立了“发行地方债必须通过议会议决”的原则，并逐渐建立起一套比较完备的地方债制度。第二次世界大战前，由于受各时期国家财政政策松紧的影响，地方债的规模时大时小。二战以后到20世纪末期，日本地方债的发行出现过四次较大幅度的增长，且历次大幅度增长均与地方财政危机或国家财政经济危机有着密切的关系。1955年日本地方债的规模是967亿日元，1965年增长至3139亿日元，1975年则迅速增长至31799亿日元。此后，日本地方债发行一直以较高速度增长，2001年，日本地方债余额达到131万亿日元，而到2003年，日本地方债余额上升到151万亿日元，是1955年的1560倍还多。 　　 　　图1所展示的是2002年主要国家不同层级政府公债余额占GDP的比重情况。从中可以看出，第一，地方债融资在世界各国已是普遍现象，几乎主要的发达国家都拥有不同程度的地方债。第二，地方债融资的规模与一国的财政体制密切相关，分权财政体制下地方债融资的规模较大(如加拿大、日本等)，而集权财政体制下地方债融资的规模相对较小(如意大利等)。 　　 　　 　　二、地方债为公共品融资的条件 　　 　　1．能通过地方债融资的公共品的性质：地方公共品。根据马斯格雷夫和萨缪尔森的分析，公共品的基本特征是消费的非排他性和非竞争性。但蒂布特认为，马斯格雷夫和萨缪尔森的分析只适合于全国性的公共品，不适用于地方层次的公共品，由此在理论界率先提出地方公共品的概念。斯蒂格利茨也认为，地方公共品是那些“相应于一个特殊地理位置，消费者只有在确定了位置之后才能进行消费的公共品”。这样一来，地方公共品除了具有传统的非排他性和非竞争性之外，更为特殊的是具有受益群体的区域性特征。根据公共财政和民主财政的要求，地方选民有自主决定举债的权利，同样，也有自主决定公共品供给种类和数量的权利。因为地方债偿还的资金来源是全部地方选民缴纳的税收，因此，根据受益原则，在现代国家，地方债融资的主要对象就是地方公共品。 　　表3说明的是1967年以来美国未付的州和城市政府长期公债按职能进行划分的情况，从中可以看出，进行地方债融资的主要是教育、高速公路、公用设施等地方公共品。1967—1997年间，州政府长期公债中用于教育事业的部分都在10％以上，1967年甚至达到27．2％，而该年度用于高速公路的部分则达到了36．1％，1997年用于公用设施部分达到14．7％。 　　 共2页: