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城市污水处理市场化问题及对策 　城市污水处理市场化探索实践在我国仅有两三年的时间,有许多认识、政策和管理体制等方面的问题尚未解决，严重制约着市场化的发展进程。若这些问题得不到较好解决，市场化方式仍不可能对促进我国实现“十五”环保计划目标发挥实质性作用。 　　污水处理市场化中的问题 　　 　　（一）政府与市场关系的认识偏差 　　 　　在社会主义市场经济体制初步建立的今天，人们对政府与市场在经济活动中的正确定位问题已经有了比较清楚的认识，但对二者在环境保护等公共事业领域中的定位问题，仍缺乏正确理解。目前，在城市污水处理等环境基础设施领域，关于这一问题的认识偏差主要表现为两个极端。 　　 　　（1）受计划经济思想的束缚和对“公共物品”理论的片面理解，认为城市污水处理设施建设与运营不宜进行市场化，过分强调政府对提供设施的责任，不积极创造有利于市场化的政策环境。同时，由于原有体制下环保设施运行质量不高，污染治理效果不好，潜移默化地使环境保护无经济效益的片面认知逐渐成为人们的固有意识。 　　 　　（2）没有全面和深入地认识清楚市场机制的实质和风险，片面夸大市场化的作用。与第一种认识偏差相反，一些人被少数成功的市场化案例和媒体报道上的渲染所迷惑，认为市场化方式是发展城市污水和垃圾处理设施的主要办法，有的甚至将BOT项目误解为不是由政府和居民而是由投资者最后承担项目成本，有误导政府不发挥主导作用的危险。 　　 　　（二）现有政策不能满足市场化需要 　　 　　1999年以来，我国就污水和垃圾收费、水价改革、产业化发展和外商投资目录等方面问题，以部门通知和意见的形式发布了6项指导性政策文件。但这些文件尚无法满足市场化形势的要求: 　　 　　（1）污水处理收费较低，运营经费得不到保障。良好的收费体系是市场化方式建设和运营污水处理设施的前提条件，它既是企业向银行或通过其它渠道融资的抵押，又是企业盈利的保障。目前，大部分城市都已建立了污水收费制度，但标准较低，在0.1～0.5元/吨之间（少数城市提高到0.6元/m3左右）。譬如在河南，许多城市的污水处理费最低的仅为0.05元/吨，高的也不过0.3元/吨,湖南的污水处理收费基本上维持在0.2元/吨，西部少数地区甚至尚未开征该费用。而实际城市排水处理成本要高出很多，包括折旧和还贷一般在1元/吨左右。现今较为合理的收费标准是江苏省1.1～1.2元/吨，然而这种状况在大部分城市是无法达到的。所以，如果没有政府财政补贴，许多城市的污水处理收费标准对民营企业缺乏吸引力。造成这一局面的原因，除了出于对居民承受能力的考虑外，主要是一些城市政府和居民对收费制度的认识跟不上，相关政策的权威不够，实施力度不大，收费政策对不交费者没有相应的处罚规定等因素。 　　 　　（2）现有有关市场化和产业化的政策仅为部门指导意见，缺乏相应的法律依据，政策的权威性和力度不够，特别是当遇到诸如解决企业化改制中的人员安置和实行扶持产业化发展的税收优惠等深层次的问题时，一些地方政府及其主管部门有畏难情绪，回避问题，拖延市场化的发展进程。 　　 　　（3）现有政策只是框架性的指导政策，对一些关键问题如企业改制和优惠政策，既缺乏可供操作的实施方法，也没有明确地方政府实施的权限，给地方政府落实相关政策带来了较大困难，往往造成有政策无作为的局面。 　　 　　（三）地方政府应用市场化能力不足 　　 　　城市污水处理市场化在我国还是新生事物，许多地方政府对如何运作BOT、TOT等市场化模式缺乏知识。其结果出现两种不正常现象，一个项目需要很长的准备阶段，甚至几年谈不成一个项目，要么匆忙上阵，谈成的项目在价格、回报率、监管等关键问题上出现很多失误。其中的相关问题具体表现在： 　　 　　（1）目前专门负责监督和管理工作的是市政管理部门（或城建部门）和环保部门，但既没有明确的职责授权，也没有同时具备两个领域专门知识和经验的人力资源。许多污水处理设施低水平重复建设的现象，不能得到有效的抑制和疏导。 　　 　　（2）在企业化改革中，改革后的一些企业一般也都进行了清产核资，也按要求设了董事长、总经理、董事会等，初步建立了法人治理结构，但没有什么实质性的变化：产权单一，机制没有完全创新，只在经营上减少了一些政府部门的干预，但还未能完全实现政企分开；取消了财政补贴，在一定程度上刺激了企业加强经营管理的积极性，但还不能使企业彻底改善经营，改善管理水平。 　　 　　（3）在运作BOT和TOT等市场化项目时，遇到了谁来代表政府与民营企业签约的现实问题。按照现有环保法律，城市人民政府具有建设和组织建设环境基础设施的法定职责，但并没有授权其可以融通社会资本。而且，国家有关政策规定，政府不能从事经营性活动，禁止地方政府与企业签订商