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利用国际油价大跌之机，加快建设我国石油战略储备 ——美国和德国石油战略储备建设经验对我国的启示与借鉴 李雪静 摘要：2014年6月以来，国际原油价格大幅下跌，对国际政治经济形势形成冲击。在研究报告《国际油价大跌与中国新机遇》中，我们分析了油价暴跌的直接成因即市场结构性供给过剩和美元升值，而政治博弈和金融投机等因素也推波助澜。截至2015年7月16日，尽管美国页岩油产量增速放缓，但原油库存水平仍处于历史高位，国际油价维持低位震荡态势。我国是世界最大石油进口国，石油对外依存度接近60%。稳定的石油供给对我国经济发展至关重要。在低油价时期，我国应借鉴国际经验，加快建设石油战略储备和完善石油战略储备制度，以保障我国能源安全和经济利益。 美国石油战略储备建设的主要经验 （一）美国石油战略储备旨在服务国家能源安全 1975年～1977年，美国立法先行，逐步建立石油战略储备，以稳定石油供应和保障能源安全。1973年10月第四次中东战争爆发后，阿拉伯国家以石油为武器对西方国家实施禁运，导致油价上涨，使美国经济陷入衰退。1975年美国出台《能源政策和储备法》，授权美国能源部建设和管理石油战略储备, 旨在石油供应中断时保障美国能源安全。1977年，能源部计划石油战略储备建设分三期完成，即在1978年、1980年和1983年分别实现2.5亿、5亿和7.5亿的储备量。 1981年～1983年，石油战略储备建设加速，为石油市场化改革保驾护航。1980年里根政府推动石油体制改革：一方面，全面放开对石油价格的管制，以市场化定价鼓励生产，提高石油供给；另一方面，大幅能源项目的财政开支，促进市场配置资源。在石油体制改革的大背景下，里根政府提出加快建设石油战略储备：一方面，降低石油供应中断的风险，为市场化改革创造稳定的环境；另一方面，石油战略储备的石油采购为市场化运作，且不涉及生产和消费环节，在各类能源项目中对市场影响最小，符合“小政府大市场”的监管理念。因此，1981年～1983年石油战略储备建设加速，其在能源部财政开支中占比从1978年～1980年的平均9%上升至1981年～1983年的23%。1983年石油战略储备量较1980年增长了三倍（如图1）。 2001年～2008年,石油战略储备建设重启，强化其应付突发事变的市场调节功能。冷战结束后，石油战略储备建设曾一度被搁置。2001年 “911事件”后，布什总统宣布重启石油战略储备建设，石油储备从2001年的5.5亿桶增至2008年的7亿桶。2001年～2008年，在新兴经济体崛起、伊拉克局势和金融投机力量等因素的推动下，油价从2001年底的20美元涨至2008年7月的147美元。尽管全球石油供需平衡偏紧，石油战略储备仍坚持储油且不释放储备，强调其只在“严重石油供应中断”时发挥作用，而不具备平抑市场价格波动的功能。 图1 美国石油战略储备总量的变化 数据来源：美国能源信息署(EIA) （二）美国石油战略储备坚持政府主导、市场化运作的管理模式 美国石油战略储备管理按照政府主导、市场化运作的原则，采取决策层、管理层和操作层的三级管理体系： 最顶层是由能源部长助理领导的石油战略储备办公室，负责整体规划和决策。具体工作包括：一是制定石油战略储备建设的主导思想及出台相关政策；二是编制中长期规划、年度计划及预算；三是指导和监督石油战略储备的运作，确保其实现政府的战略目标。 第二层是设于新奥尔良的石油战略储备项目管理办公室，负责组织各类专业机构具体建设和管理石油战略储备。其资金流主要由政府负责，但为市场化运作，与企业管理相同。其具体工作包括管理石油战略储备基金和签订服务外包合同等。 第三层是专业的服务外包机构，对石油采购和储备基地的后勤、维护、石油进出库等进行具体操作。石油采购方面，石油战略储备项目管理办公室确定采购数量和品级后，委托国防部燃料供应中心在公开市场操作；后勤管理方面，石油战略储备项目管理办公室与DynMcDermott等储运公司签订五年一期的委托合同，每年约支付1亿美元的服务费用。 石油战略储备的运作涉及国会、总统办公室、财政部、能源部石油战略储备办公室、石油战略储备项目管理办公室和服务外包机构。具体运作流程如图2所示。石油战略储备建设的决策程序是由能源部石油战略储备办公室向总统提出实施方案和申请预算；总统同意后，再向国会提出建议；国会批准后，财政部拨款至石油战略储备基金账户，由石油战略储备项目管理办公室负责管理，并委托服务外包机构具体操作。 图2 石油战略储备的运作流程 （三）美国石油战略储备设有专项基金，资金来