关于未来中国电信监管政策的思考.doc

电信经济专家委员会专题研讨会主题发言之三 关于未来中国电信监管政策的思考 信息产业部电信研究院通信政策与管理研究所 SK中国市场研究中心 党的十七大以后，电信监管面临的外部宏观环境发生了较大变化，政府更加重视发展质量，注意发展过程中的效率、协调性和公平性，政府职能也转向宏观调控，减少微观干预，营造良好环境。在运作过程方面，一方面强化法制规范，推出《反垄断法》，加快《电信法》的制定；另一方面强化公众参与和社会监督，监督主体和监管水平分别表现出多元化和不断提高的趋势。 同时，电信监管主体和监管对象也发生了较大变化，监管主体方面，工业与信息化部的成立，使得电信监管的职能更加集中；反垄断委员会的成立和反垄断执法机构的确立，必将对未来的电信监管产生重要影响。监管对象方面，电信行业重组和3G牌照发放极大地改变了电信市场竞争格局。 此外，WTO过渡期结束之后，电信市场面临更加复杂的国际运营和竞争环境，三网融合的加速和自主知识产权3G技术标准TD-SCDMA的产业化也给电信市场监管带来了严峻的挑战。 一、新形势下活跃市场竞争仍是电信监管的主要目标 国内外发展实践表明，市场竞争是改善市场绩效、促进行业发展、实现社会福利改善的最有效的手段和最直接的动力。因此各国均把活跃市场竞争作为电信监管的主要目标之一。 在党的十七大之后，我国宏观环境和电信市场结构虽然发生了较大变化，但发展和监管并未偏离这一主要目标。（1）完善社会主义市场经济体制是中国经济改革未来的发展方向，通过市场竞争来优化资源配置仍是我国经济体制改革的目标；（2）我国已把信息化摆在前所未有的战略高度，而电信业在信息化中扮演着重要地位，活跃电信市场竞争可以加速信息化进程；（3）随着WTO过渡期的结束，电信竞争更趋于全球化，活跃国内市场竞争有助于提升国有运营商的竞争力；（4）我国尚未形成有效的竞争格局，电信重组只是暂时改善了市场结构，要形成有效的市场竞争格局仍需监管政策提供有力保障。 当然，在复杂的国内国际政治经济背景下，监管难免会受到一些其他目标的影响，比如推进自主创新和其产业化、培育具有国际竞争力的旗舰式企业可能在一定程度上弱化竞争政策实施的力度，但从长远来看，电信监管政策不会偏离促进市场竞争这一方向，活跃市场竞争仍然是未来3～5年内电信监管政策的重点。 二、电信监管存在的问题 理论和实践表明，竞争活跃的电信市场主要具有以下特征：（1）完善的电信监管体制；（2）资本结构多元化的市场竞争主体；（3）各主体之间规模相对均衡；（4）进入和退出渠道顺畅。距电信市场理想竞争格局，我国还存在较大的差距，未来监管主要面临以下问题：（1）监管法律不够完善，缺乏行业管理法；（2）监管机构也在调整之中，职能有待捋顺，三网融合业务加速，增加了解决问题的紧迫性；（3）外部监督需要继续完善；（4）基础电信市场竞争主体单一，面临改革准入问题；（5）塑造有效市场竞争仍需要推出一系列不对称管制政策。 三、活跃市场竞争政策建议 针对以上问题，我们提出以下建议： 1．完善电信监管法律制度 从中国的国情出发，加快建立并完善适应我国电信产业发展和市场监管的电信法律制度体系：（1）尽快出台行业基本法：完善《电信法》草案，推动《电信法》尽快发布和实施，为我国电信监管提供根本的法律依据；（2）修改和完善配套法规：基于《电信法》勾画的基本框架，制定具体的部门规章来保障电信法的贯彻实施，如修订市场准入（包括外资准入）、互联互通、完善资费管理、普遍服务等相关规章；（3）协调与其他法律之间的关系：电信法体系不是孤立的，电信法体系的制定、修改和完善应注意协调与行政法、民法、刑法等相关法律的关系，尤其是与《反垄断法》之间的关系。 2．构建高效的政府监管体系 高效的政府监管体系应具备的基本特征是：依法行政、监管独立、专业监管、干预适度和公开透明。中国虽然已建立了电信监管机构，但与理想的监管机构仍存在一定的差距。 针对目前我们存在的差距和问题，未来电信监管机构的改革应该着眼于以下几点：（1）在监管模式上，为了改变“政监合一”监管模式存在的宏微观职能冲突以及广电分业监管带来的融合业务发展协调困难问题，在时机成熟时实施政监分离和融合监管，建立独立的专业化融合电信监管机构；（2）在监管的权力配置方面，对于不能集中的电信监管职能（如外资准入、普遍服务基金、互联网网络信息安全等），应在部门之间建立顺畅的协调机制；同时，中央电信监管机构应适当向地方监管机构分权，中央电信监管集中在规则制定上；（3）在监管程序方面，要做到程序合法、规范、透明，并建立相应的电信监管绩效评估机制，建立电信监管问责制度。 3．健全外部监督机制 根据监督主体的不同，健全电信监管的外部监督机制可以从4方面入手：（1）完善人大监督机制：建立违法审查制度，对于非立法性行为监督，细化监督程序，建立