构建中国行政公开制度——中美行政公开制度比较研究.doc

构建中国行政公开制度——中美行政公开制度比较研究????? 一、纵观世界各国行政公开立法状况，美国的行政公开制度居世界领先地位。????? 自二次世界大战以来，贯彻公开、参与原则已成为西方国家行政法治的最重要的特点。在欧洲，芬兰于1951年制定《公文书公开法》；丹麦于1970年制定《行政文书公开法》；挪威于1970年制定《行政公开法》。法国于1978年制定《行政文书公开法》。澳大利亚于1982年制定《情报自由法》。加拿大于1982年制定《情报自由法》。英国于1994年制定《政府情报公开实施报告》及其《解释方针》，开始推行情报公开制度。1999年英国议会通过情报公开法案。德国在欧共体的压力下于1994年制定《环境情报法》，规定环境情报公开。在亚洲，韩国于1996年制定《公共机关情报公开法》。该法于1998年1月1日开始实施。日本于 1999年5月制定《关于行政机关保有的情报公开的法律》，简称“情报公开法”。当代国外情报公开立法的发展趋势表明保障公众知情权已成为政府的基本义务。当然，行政公开立法最早，最完备，在世界上影响力最大的还是美国。美国的《情报自由法》（Freedom? of? information? Act）（以下简称情报法）和《阳光下的政府法》（The? Federal? Government? in? the? Sunshine? Act）（以下简称阳光法）成为各国争相效仿的典范，美国人信奉的“阳光是最好的防腐剂”之观点也广为流传。可以这样说，美国的行政公开制度居世界领先地位。在强调依法行政的今天，认真研究美国的行政公开制度，对改进我国的行政管理体制，有着积极的意义。 行政公开顾名思义是指行政机关的活动、行为和信息向公众开放，或者说公众可以了解、获知行政机关的活动、行为和信息。行政公开可分为两类：第一类是具体行政行为的公开。这类公开指的是相对人有权了解行政机关作出具体行政行为的主体、程序、理由和内容，并进而为保护自己的合法权益进行陈述和申辩，在符合法定条件的前提下，还可以要求行政机关举行听证，行政机关必须举行听证。这里的行政公开原则与相对人参与原则含义是相同的。第二类是具体行政行为以外的行政活动、文件和信息的公开。这类行政公开与第一类相比是我国行政公开的薄弱环节，我们介绍的美国行政公开法律制度基本上属于第二类。??? ? 二、美国行政公开法律制度的立法过程???? ?美国最先规定行政公开的法律是1946年的《行政程序法》。这个法律专门设“公共情报”一节，规定公众可以得到政府的文件，同时又规定了非常多的限制。行政机关在认为有“正当理由”和为了“公共利益”时可以拒绝提供政府文件。由于“正当理由”和“公共利益”是不确切的概念，因此，行政机关的自由裁量权很大。除此之外，由于《行政程序法》没有规定行政机关在应当提供政府文件而拒绝时公众应有的法律救济手段，使公众得到文件的机会，并不比以前更多，行政程序法规定的行政公开还只是停留在字面上。????? 随着时间的推移，美国的舆论界对行政文件必威体育官网网址的传统，普遍持反对态度。律师由于得不到证据而对当时的制度不满，记者由于得不到有新闻价值的信息和文件而牢骚满腹，政治改良人士认为行政公开符合现代潮流而强烈要求改革。在这三种势力的推动下，国会从1955年经过多次听证，决定改革行政公开制度，在社会各界力量的配合下，国会制定了1966年的情报法，代替了1946年《行政程序法》中关于“公共情报”一节的内容。这部法律适用于美国联邦各部、直属机构，军事机关，政府独资或控股公司和其他任何独立的行政机关。1967年，情报法编成美国法典第五编第552节，自1967年起开始实施。???? ?情报法取消1946年《行政程序法》中“公共利益”，“正当理由”等模糊宽泛的拒绝公开的理由，代之于九项免除公开的情形。除九项免除公开的情形外，一切行政机关的文件必须对公众公开，允许公众按照行政程序了解文件。行政机关对法律规定免除公开的情形，可以自主决定是否公开。该法并且规定了公众在得不到应该得到的文件时的法律救济手段，公众的了解权第一次得到了司法权的保障。因此，情报法的实施被视为美国历史上具有重要里程碑意义的一次革命。????? 虽然情报法是美国行政法的一次重大发展，但由于立法技术上的问题，要想完全达到立法的目的还有距离。因此，国会又分别于1974年、1976年、1986年对该法进行了三次修改。在程序方面，经过这三次修改，情报法免除公开的情形得到了明确的限制，程序具有了更强的操作性，作为一部保障公民了解政府文件和信息权利的法律已趋于完善。????? 1996年，为适应行政改革和信息技术发展的需要，美国104届国会进一步修改了情报自由法，引用时名称改为“1996年电子情报自由法修正案”。这次修改的主要内容有：1、政府持