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中国控规和美国控规（Zoning）的区别 王峰 黄博燕 【摘要】中国控规最初只是上世纪80 年代在形式上借鉴了美国的区划。土地制度和政治制度，以及 政府地位和权力发挥作用的方式上的不同，使控规和Zoning存在诸多不同。本文运用比较法从控规的针对 对象、控制体系、编制单位、审批机构、与政府政策的关系五个方面对比分析中美控规的异同，并进一步 根据中国自身的背景特点，提出中国控规应关注的重点。 【关键词】控规；Zoning；公共利益； 中国控规的产生是我国改革开放的不断深入，城市经济结构的变化，市场经济发展的必 然结果(周建军，1996)。其诞生简要历程是：①1980 年，美国女建筑师协会来华带来了土 地分区规划管理的新概念；②1982 年，为适应外资建设的国际惯例要求，上海虹桥开发区 编制土地出让规划。成为我国控规的开河之作；③1987 年，清华 学在桂林中心区详细规 划中引入区划思想，初步形成了一套系统的控规基本方法。控规的名称在该规划中正式提出 的；④1988 年，温州市旧城控规，广泛吸取了国内外成功经验，形成了一套比较完整的控 规成果；⑤完备的控制性详细规划的雏形自此诞生，规划逐渐走向完善。 （汪坚强，2010） 中国控规最初只是80 年代在形式上借鉴了美国的区划。土地制度和政治制度，以及政 府地位和权力发挥作用的方式上的不同，使控规和zoning 存在诸多不同。 1．针对对象不同 Zoning （区划）看似是私有制之下政府干预房地产的工具，引用 “公共利益 为法理， 但 量zoning 针对已建成区域，是在已有的各个权利主体间订立契约关系，固化产权，协 调临近地产的相互影响。“区划 的土地容量和环境容量指标体系十分刚性，这是旧城改造、 保护城市历史风貌之需要。而中国的控规，则主要是针对未来的新建城区，确定一部分国有 土地拍卖的量、未来开发的用地性质、建设量等。控规往往是在一块新的、从农村土地征用 为城市建设用地的 “生地 上，把路网、地块面积、公共服务设施等确定下来，明确用地性 质和指标，承诺政府投资、公布政府愿景，以此来引来开发商、企业和居民。因此，新区建 设所需指标需要更多的弹性。 2．控制体系不同 中国控规之所以受重视，是因为它是地方的、严格的法，是政府土地规划体系的终端。 它定的控制线被输入编制中心，确定了精确的地块布局，要修编则非常难；它给的用地性质 和容积率、建筑高度、建筑后退、密度、绿化率等指标是强制性内容，除了用地性质兼容和 补偿条款能提供一点灵活性，它极 的决定了一个地区的面貌和土地开发利益的配置。其它 涉及空间的规划和政策，都要通过控规这最后一道关卡来落地。它给规划局以执法的实权， 哪怕国土部门握有土地指标这一权利，也必须经控规落实。 而美国的Zoning 虽有严格的指标和控制体系，但本质上是针对财产权的契约。它讲程 序理性，不完全依照技术理性和专家知识。它用立法手段维护地产利益主体间的妥协，并且 对投诉的处理方法随判例而渐进累积。它有部分通则性的内容，是根据某种 “科学规划原 理 推导、计算而成，但同时也具有经验性，受判例调节。它往往被用来在建设之后确定现 状产权，为新的局部改变商定规则，市民可以在网站下载当地的Zoning 或购买一套。 3．编制单位、审批机构不同 Zoning 涉及对产权的承认和协商细化，在这一基础上，市场能更有效的运转。因此， 在制定程序上，Zoning 条例可由规划委员会编定，然后提交给地方选举产生的政府机构批 准。因为事关切身利益，规划委员会受到各种市民团体的影响，也受到商会等团体的影响—— 新来的开发商通 要和他们谈。Zoning 中的计量方法直接关系到房地产税的征收，关系到 市民地产的价值。 在中国，编制控规的规划院受雇于地方政府（规划局），按《城乡规划法》的法律体系 执行，为国有土地寻找规划最优解。不过，国家意志往往受限于社会需求。且不说开发商和 企业的需求，当控规涉及农转非、拆迁、回迁安置时，涉及切身利益的老百姓会高度关注控 规公示。例如，就算新建小区的日照计算通过了法规，也可能因为旁边的村民认为挡了他们 阳光而被迫修改，这就要看官与民的相对力量对比：在有组织的民间社会势力强时，隐性的 协商谈判是 见的，反之的极端，则是所谓 “政商勾结 ，完全由密室政治解决。 4．与政府政策的关系不同 Zoning 所体现的政治意志，是地方性的、多元价值观的，是各个社会团体、商业团体 和企业相互博弈的结果。zon