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“教育分权”的类型新探 贺武华 （浙江杭州，杭州电子科技大学人文学院，310018） [摘要] 教育分权是一种方兴未艾的教育理念和改革实践，有关“分权”的理解与分类众说纷纭。本文在对前人的分析的基础上，提出分权的五种基本类型：教育权力在政府及其教育行政机构之间的分散、分享与制衡；政府对学校的放松管制、让学校自主办学；教育权力从政府部门向社会领域的分散、转移；学校管理中对教师的赋权；扩大父母学校选择权。 [关键词] 教育权力，教育分权 类型 教育分权是20世纪80年代以来全球性公共教育改革中的一个重要趋同理念和实践策略。“自1980年代以来，教育中开始了大规模的分权行动，已经成为了最为普遍的学校重建政策，分权成了一个万灵丹。”[1] 教育分权与新自由主义、新公共管理理论等倡导的市场机制、民营机制密切相关。同时，这种通过市场进行的分权还与新公共管理等倡导的绩效管理、目标导向管理等理念相关联。 有关“分权”的理解与分类实为庞杂、纷繁，不同的人对分权/集权有不同的涵义。“在专业文献中，与学校放权有关的术语不断增加，但几乎没有一个具有确切的定义。事实上，放权（devolution）这个概念仍悬而未决，一些作者更喜欢用诸如‘地方分权（decentralization）’和‘分散经营’（deconcentration）这样的术语。”[2]马克·汉森（Mark Hanson）是西方学者中研究教育分权比较突出的学者之一，他首先区分了政治分权和管理分权，认为前者是指把政策决定的政治权力转移至市民或他们选出的代表；而后者则是将计划、管理、资源的获取和分配的权力从中央政府及其代理机构转向基层政府。在此基础上，进而提出管理分权的三种类型：①放权（devolution），即将权力转移至能够独立行动的自治部门；②授权（delegation），即将决策制定的权力从高的层级向低的层级转移；③分散（deconcentration），即将工作（不是权力）从高的组织层次转至低的层次。当然，也有对此持不同看法者，如：将分散界定为决策制定的授权，将分权理解为政府结构内的管理权力或权威的授权；将放权理解为将政治权力和功能从中央政府向地方机构的转移，等等[3]。 世界比较教育协会主席贝磊将权力在不同地域层次之间的重新分配，如国家、州（省）、地区和学校，理解为地域集权/分权。贝磊所理解的地域分权包括以下三个方面：①权力分散（deconcentration），是指通过中央当局建立各职能部门或分支办公室，并配以自己的工作人员；②委托（delegation），指中央当局将权力“借”给了地方当局，是地方一级具有更大程度的决策权，但权力仍掌握在中央且可以收回；③权力下放（devolution），这是三种地域分权中分权程度最高的一种，权力掌握在国家下属行政单位手中，其官员采取行动时不必征求上级一部分的同意。[4]贝磊对教育中从高到底的地域分权的理解与马克·汉森的权力转移的观点思路相似，但理解更为清晰。 劳凯声教授认为“分权”有两个基本方面的含义，一是教育权力在政府及其各级教育行政机构之间的分散、分享和制衡；二是教育权力在政府、社会（教育组织、公民个人、家庭）之间的分散、分享与制衡。这样，分权的概念也就是指过度集中的教育权力在政府、教育组织、社会和家庭之间的分散和分享。[5]相对国外学者的论述，这种理解更为清晰、简约。循此思路，本文从广义上来理解分权，认为它既指学校层面的校本管理、教师自主权等诉求，也指政府宏观层面的管理体制、办学体制改革中的权力下放，同时也涉及扩大父母、社会参与等方面的分权。以下，本文从五个层面来理解主要的教育分权形态和形式。 一、权力在政府、教育行政机构之间的分散、分享与制衡 教育分权首先是各级政府权责的重新明确和划分。总体上讲，政府应该把权力更多地下放给学校。一些国家的校本管理、课程改革实践都体现了这一特征。“教育分权是一种重新分配权责、将有关决策权从较上层的政府下移到较低层次政府或基层政府的过程。教育分权所带来的变革，往往隐喻着价值观的变化。严格来说，‘教育分权’与‘校本管理’和‘学校选择’并不是同一层面的问题，它是比后者更为基础的问题，常常被作为后者形成和发展的背景来看待。”[6]从一般国家的实践来看，大体上就是要缩减地方政府（包括中间和基层政府）对学校日常活动的过度插手。同时还表现出政府权力（事实上更体现为责任）部分上移的倾向，把一部分权力收至中央政府，加大中央对基础教育的宏观调控，这主要通过立法和财政转移支付来实现，美英及中国近年来就明显加大了中央政府教育权力的宏观调控力度。 从实践上来看，不同国家的分权内容和分权形式的具体细节是有很大差异的。有研究通过列表的形式，来建构起一个不同国家教育中的分权项目及其权力转移的层级关系的总体框架图，通过这个框架图，