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新型农村养老保险制度探析 摘 要：在进入工业社会以后，农村老龄人口日益增多，农民群体出现不断分化，家庭日益小型化等问题，这使得农村的社会风险急剧扩大，迫切需要农村社会养老保险制度来化解农民在迈入老年后将遇到的各种风险。近几年来学术界对农村养老保险开展了很多研究，对建立农村养老保障制度的必要性和可行性初步取得了共识，总结了农村社会养老保险制度的缺陷，并根据农民群体的不同特点提出了有针对性的方案和设想，在制度模式、筹资责任、管理体制等方面都进行了深入讨论。但关于农村养老保障制度的创新性研究成果并不多，大多仍是局部零散的，并以对策性、应急性和定性研究为主，尚缺乏系统性和深层次的研究。 关键词：农村社会养老保险 背景 制度变迁 不足 完善建议 述评  一、建立新型农村养老保险制度的背景 我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的70%以上，农民的养老问题是我国现代化进程中不可避免的问题。长期以来，农民养老保障的主体一直是以家庭保障为基础的农民自我保障和土地保障，农民的社会养老保障制度却依然缺失。现阶段，农村人口比重大、老龄化趋势明显。特别是随着近年来养儿防老、土地养老功能的弱化，不少老人的生存环境令人堪忧，农村养老问题是中国目前迫切需要解决的一个战略难题。 为了完善农村社会养老保险制度的建设，国务院在总结以往农村养老保险工作的基础上，颁发了指导性的意见——国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见。计划2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在2020年之前基本实现对农村适龄居民的全面覆盖。 新型农村养老保险制度与原农村社会养老保险制度的最大区别是明确了政府对农村养老保险资金的投入责任，是按照“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的要求建立起来的。其模式是个人、集体、政府三方面承担筹资责任。大多数试点筹资模式采用“个人账户+基础养老金”模式，但个人账户和基础养老金构成有所不同，或者说两个账户缴费主体有所差别。有的试点个人账户基金仅由个人缴纳，有的由个人、集体补助构成，有的由个人、政府补贴构成，有的由个人、集体补助、政府补贴构成。基础养老金部分有的由政府补贴（市、县、区、镇）构成，有的由集体和政府补贴构成。 开展新型农村社会养老保险，是让农民在自己有劳动能力的最佳年龄段，把自己取得的一部分收入留到将来使用，这是农村社会保障工作中的一项重要改革措施，是整个国家的社会保障机制对于完善我国社会保障体系，解决三农问题，统筹城乡经济社会一体化发展，实现和谐社会目标具有重要意义。 二、对农村养老保险制度的研究 （一）建立农村养老保险制度的探索过程。 中国农村养老保险制度的起步落后于城镇养老保险，并且随着经济发展和政治制度的变化而不断变迁。建国以来，中国农村养老保险主要经历三个阶段，即以农民家庭保障为主体的传统性养老保障制度阶段；以集体保障为主体的社会养老保障制度阶段；以个人缴纳为主、集体补助为辅，国家予以政策支持的农村养老保险制度阶段。研究中国养老保险制度的历史变迁是研究农村养老保险问题的学术起点，对探索农村养老保险制度的创新有基础性的意义。 从1986年民政部在一部分地区开始乡村的农村社会养老保险制度建设的试点1998年农村社会养老保险工作由民政部门移交给劳动与社会保障部。由于参保人数下降、基金运行困难等问题，1999年国家有关部门提出，目前我国尚不具备普遍开展农保工作的条件，对已经开展的农保业务，要区别情况和妥善处理。2002年以后，有条件的地区开始逐步探索建立新型农村社会养老保险制度。 （二）我国农村社会养老保险存在的问题。 骆德春指出，原有农村养老保险制度是一种储蓄型养老保险模式，缺乏保障和激励机制。这种模式实行个人的自我平衡，养老金既不能实现代际调剂，也不能实现同代人之间不同收入者之间的调剂，缺乏社会保险的共济互助性。 王章华认为，主要表现有缺乏公共财政的补助机制，国家责任过轻，导致农村社会养老保险退化为商业保险，持这种观点的还有韩俊江和韩烨。问题还有参保主要由个人缴费，而农民收入较低且不稳定，个人缴费难以持续，除少数发达地区外大部分地区集体补助基本得不到落实，农民参保积极性受影响。管理体制未理顺，表现在部分省级农村社会养老保险机构划转后被撤并，相当多的地县级单位和乡镇还未划转，造成不少地方管理工作断档和监督失控。 大多数学者达成共识的问题是，基金保值增值困难，导致农村社会养老的参保率下降。基金投资管理和监督政策不完善。基金增值渠道单一，基金保值增值难，存在较大的贬值风险还有覆盖面过小和保障水平过低，缺乏社会保险应有的社会性，并且也满足不了农村老年人的基本生活。章觅指出问题还有资金来源渠道不广，保值、增值困难。以及农村养老保险由于没有法律依据，很难形成制度化、规范化。 （三）关于更好的建立农村社会养老