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关于我国农民集体所有土地经营管理的调研报告 国土资源部咨询研究中心 农村土地制度是农业和农村经济发展的基础制度。搞好农民集体土地的经营管理，对于推进农业和农村经济结构战略性调整，提高农业和农村经济的素质和效益，增加农民收入，增强农民保护耕地意识有着非常重要的意义。为了了解近年来农民集体所有土地经营管理的实际情况，针对出现的新问题，为研究相应的政策措施提供第一手资料，按照国土资源部咨询研究中心2002年调研计划，由中心领导和土地咨询部，政策法规咨询部共同组成的“我国农民集体所有土地经营管理情况调研组”，于五、六月份分赴北京市大兴区、朝阳区、密云县和安徽省合肥市、芜湖市进行了实地调研，同时向浙江、福建两省进行了同口径的函调。在课题调研中，除与省市区县有关领导和部门座谈讨论，还到一些乡镇村和用地现场与乡镇村干部、村民代表、用地单位和专业承包人等进行了座谈讨论。现将调研情况报告如下： ??? 一、农村土地制度现状和经营管理情况??? 自1987年底开始的农村土地制度改革，历经了十多年的实践探索，出现了多次微观方面的变革。但是土地集体所有、均田承包和家庭经营的大格局没有发生根本改变。总体上说，现行的农村土地制度是一种坚持土地农民集体所有，以家庭承包经营为基础，实行统分结合、双层经营的制度。??? 《土地管理法》第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。但是，在《土地管理法》实施中，谁是农民集体所有土地的产权代表，农村集体经济组织是什么组织，怎样经营、管理农民集体土地等等，通过实地调研了解到一些真实情况，也发现了一些需要深入研究和认真解决的问题。??? 1．农村集体经济组织名存实亡??? 1991年北京市委、市政府做出《关于加强乡村合作社建设，巩固发展集体经济的决定》，要求各县区农村以一村一社模式组建村经济合作社，村民小组组建合作分社，乡镇组建乡镇联社。还规定，经济合作社和村民委员会的干部可以交叉任职，可以两块牌子，一套班子。对此，普遍认为，乡镇联社、经济合作社、经济合作分社只是原人民公社、生产大队、生产队的翻版，是换汤不换药。经过十多年的运作，由于经济实力有限，村一级人口又不多，无法按规定配备相应干部，绝大多数农村尚未组建织组集体经济。有的农村集体经济组织组建后，从1993年一直没有换过届。经济合作社的职能，普遍由党支部和村委会代理，经济合作社已名存实亡。按照有关农村经济管理的法规规定，农村集体土地发包应当由村经济合作社或分社法人负责，实际上行使职权的是村委会或党支部，只不过加盖的是经济合作社或分社的公章。??? 安徽合肥市的干部说：安徽省实际上也不存在集体经济组织。芜湖市的同志说：当年也有过经济合作社，现在不存在了。只是合作社的章子还在村长或书记手里。有的村书记还兼实业公司总经理。集体经济改制后，没有实业了，公司的章子还在书记手中。??? 浙江省温州市根据《浙江省村经济合作社组织条例》规定，在加强农村集体经济组织方面做了大量工作，至2000年底全市76%的村建立了经济合作社，在人员配备上合作社社长由村委会主任或村支部书记兼任。运行过程中，由于村经济合作社主体地位不明确、统一经营层次功能薄弱、村经济合作社的集体资产管理体制和制度不完善，以及发展农村集体经济的意识和观念淡化等原因，在许多地方村经济合作社已形同虚设。??? 上述情况表明，人民公社解体后，农村尚未真正建立起以全体农民平等身份参加的农村集体经济组织。实践也证明，目前尚无其他经济组织可以经营管理全体农民所有的土地。??? 2．农村土地农民集体所有空有其名??? 我国现行法律和政策确定了农村土地归农民集体所有的制度框架。但在实践中，怎样理解农民集体所有，集体的代表是谁，调研中，北京市大兴区的同志说：农民集体所有的土地，土地所有者是集体经济组织的全体成员。但是集体组织或村委会，只是代表本村全体农户对农民集体包括土地在内的资产进行协调管理，它并不是所有者。所以不经全体社员大会或社员代表大会通过，任何一级组织都不能随意处置农民集体所有的土地。同时又说：农地承包经营的土地发包，是由拥有土地及其他生产资料所有权的农村集体经济组织。这里没有分清楚社员与农民、拥有与所有的区别。??? 北京市朝阳区的同志说：农村集体土地归全村农民集体所有，村委会和集体经济组织作为经营管理者，所谓农民集体应指具有一定民事主体资格，能够依法享受权利和义务，并有一定的组织形式和机构。这里把所有者与经营管理者分开了，但所指的“农民集体”现在还没有。安徽的同志说：农民