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基于城市经营与治理下的无锡城市管理 吴立胜 马晓斌 (无锡市规划局滨湖分局 无锡214062) 摘 要：本论文从城市管理核心理念出发，认为未来城市管理应由单纯的管理向城市治理 转变。本论文分析了无锡城市管理中存在的问题，主要有政府管理职能有可能越位、城市 建设规模有可能失控或失衡、土地资本和耕地资源面临枯竭风险：并针对存在问题提出了 相应的对策，提出通过改革城市政府，建立以服务为主的城市新公共管理体系；通过培育和 发展非政府组织，提高非政府组织的能力；通过处理好城市间的竞争与合作关系，促进城市 的区域化发展。 关键词：城市经营与治理 城市管理 20世纪80年代以来，中国城市建设和发展突飞猛进，城市急剧扩张，经济成分、经济主 体越来越多，社会结构越来越复杂，投资主体趋多元化，政府正在转变观念，不再直接参与 实际的运作。在这种情况下，城市管理涉及面极为广阔，管理内容几乎涵盖了城市中全部 可利用的资源。更多地表现为：第一，城市管理更倾向于三大效益(经济效益、生态效益、环 境效益)中的经济效益。城市管理者更倾向于将城市作为商品来经营。第二，城市管理由 上而下和自下而上的结合。 如何在新形势下转变城市管理的重心，优化政府的管理效率，通过引导、控制社会各种 力量来发挥管理中最大的效益成为管理的首要目标。本文希望通过对城市经营和城市治 理的分析，为无锡市城市管理提供新的思路。 ◎。城市政府创新和城市管治 1 基于城市经营和治理下无锡城市管理中可能存在的问题 1．1 政府管理职能有可能越位 在中国现行的政治体制下，包括无锡市在内的所有城市，城市经营的主体在近阶段只 能是政府。在传统计划经济体制下，政府集公有资产所有者和经营者为一体，否定企业经 营自主权，否定市场机制的作用，使经济活动失去应有的活力和动力。改革开放以来，经济 体制的转变过程，实质是企业经营自主权的确立过程和政府职能的转变过程。即政府把经 营权还给企业，自己主要从事利益平衡、市场监管、社会管理和公共服务。 城市经营虽然在经营对象和内容上与企业经营有所区别，但在本质上是以营利为目的 的市场行为。在体制转变尚未完成的情况下，政府在城市经营的状况下在性质上有可能存 在“越位”的行为，理由如下。 355 第一，政府执掌着行政管辖权，一旦从事经营活动，因政府不具备企业的那种激励和约 束机制，道德风险和机会成本都相对较高。许多政府主持或参与的业务，不仅资源利用效 率普遍较低，而且极易产生腐败，损害政府形象。 第二，政府是市场经济秩序的监管者，监管者自己从事经营活动，等于裁判员兼运动 员，合二者为一，这是对市场公平竞争原则的否定。政府可以通过一系列政策的制定，从而 使自己处于有利的地位，如由政府主持的各种开发区，在转让土地时，可以以低于成本的价 格甚至于零地价转让，政府可通过税收、土地入股等形式获得收益，而由民营资本主持的开 国际研讨金 发区，则不得不以相对较高的价格转让，最终必然在竞争中败下阵来。苏州新加坡工业园 与苏州新区的竞争就是最好的例子，最终以新加坡资本的全部退出而告终。 第三，政府能力的局限性。政府在经营领域大显身手，必然将大量资金投向能产生效 益的流通领域：在费时、费钱而又无直接经济收益的公共管理领域，虽然百姓急需但却难见 政府管理和服务的踪影。如政府每年资金最愿意投入的为建设领域，一则城市市容市貌改 暨第二届城市规划国际论坛论文集 善了，二则领导政绩也有了，但城市建设领域过多的占用资金必将会影响到政府社会保障 和福利体系，大量处于正常寿命期内的建筑被拆除，导致了社会财富的极大浪费。 第四，政府职能机关相互扯皮，有利可图的职能管理项目争先恐后，而无利可图的职能 管理项目则相互推诿。 猷 6 第五，上下级机关之间为了不同的利益会产生不同的行政许可，往往上级主管部门会 代替下级职能部门做出很多重大决