土地储备融资与土地收益的分配研究.pdf

2013年第3期 经济经纬 Ec0NOMICSuRVEY 土地储备融资与土地收益的分配研究 孙 超 (中国人民大学公共管理学院，北京100872) 摘 要：土地储备是政府为提高土地开发利用效率而建立的一种制度。而为了有效地进行土地储备，政府及 有关部门又必须按照市场经济的规则实施融资。就现实来看，随着工业化、城镇化的快速发展，政府的土地 储备和融资也遇到了一些问题。这些问题既与融资手段的运用有关，也与土地收益分配有关。笔者通过剖 析土地储备融资的现状及存在问题的原因，探讨土地储备制度改革的未来方向及融资机制的建立。笔者认 为，综合运用各种融资工具和有效设置及创新土地收益分配机制，是破解目前土地储备融资瓶颈的关键。 关键词：土地储备；融资工具；收益分配 作者简介：孙超(1985一)，男，河南郑州人，博士研究生，主要从事房地产金融、土地资源管理、房地产经济学 研究。 收稿日期：2012一12—20 中图分类号：F293．2文献标识码：A文章编号：1006一1096f2013)03—0041—06 近年来，随着工业化和城镇化的快速发展，城镇 构不得不启动更多外部融资，进而扩大储备融资的 建设用地的需求量也加速增长。在部分地区以土地 财务成本。这种趋势使得土地储备的融资风险逐渐 经营带动城市发展的理念下，土地供应成为刺激经 累积，也必将对土地储备的长远发展产生不利的影 济、拉动投资的重要抓手，为城市发展做出了重大贡 响(杨佃辉等，2004；黎江涛，2012)。其二，从土地 献，而土地储备制度则成为城市经营理念实施过程 储备的职能来看，土地储备机构实施过程中存在着 中的有力支撑。但是，在具体的实践中，由于土地储 储备范围的扩大化以及储备机构职能的市场化倾 备融资机制的不健全和土地开发使用过程中的收益 向，也有研究者称为“土地储备制度的异化”(王宏 分配矛盾等，使得地方政府的土地储备业务也遇到 新等，2011)。土地储备机构应当以实现土地的优 了很多困难。分析解决其中的问题，健全和完善现 化配置和合理供应为目标，但在现实中，土地储备机 有的储备融资及利益分配机制，长短结合，多管齐 构往往会扩大土地储备的范围，并且出现了一定的 下，是当前和今后一个时期加强土地管理改善土地 市场化倾向行为，在效益方面则过多的注重土地储 利用效率重要任务，也是本文研究的主要目的。 备过程中的经济效益，而相对忽略了生态效益、社会 效益等。 一、有关土地储备融资和土地收益 从直观的角度来看，造成土地储备融资困难的 分配研究的观点综述 主要原因是融资渠道的有限，而相应的破解关键在 涉及土地储备现状的研究，大多集中在土地储 于拓宽土地储备的融资渠道，创新融资工具。对于 备中遇到的问题和导致问题产生的原因。关于土地 储备机构的职能异化问题，主要的症结在于土地储 储备中的问题，研究者关注较多的主要在两个方面： 备机构的市场职能和现行的土地管理制度赋予的垄 其一，从土地储备的发展来看，问题在于成本上升和 断地位。因此，相应的解决关键应是如何强化政府 储备资金不足。储备成本的快速上升延滞了政府的 的行政管理职能，加强对土地储备机构的约束。 土地储备业务，恶化了政府用于储备土地的资金短 从更深层次来看，土地储备融资问题的产生与 缺程度；反过来，资金的短缺加剧又迫使土地储备机 土地储备过程中收益分配机制密切相关。一般情况