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原载于《经济纵横》二零一六年第5期.doc
原载于《经济纵横》2015年第5期
中国新型城镇化进程中土地制度改革的新思路
贾 康(
(财政部财政科学研究所,北京 100142)
摘要:土地制度改革因涉及的层多面广,历史上积累下来的矛盾纠结缠绕,利益平衡的难度很大,已成为我国新型城镇化、农业现代化、城乡一体化、农民市民化、农民权益保障等诸多问题的焦点和难题。本文从土地制度改革的现实矛盾破解入手,结合深圳市调研中发现的实践突破,提出未来在现有土地法律框架下,可采用渐进式改革路径,分步实施土地制度改革。在深圳市创新初步经验基础上,可在单一国有平台上,通盘规划土地开发利用,分类分步兑现谈判形成的一次性方案中的各方利益,使市场充分起作用和更好发挥政府职能,动态优化,因地制宜,鼓励各地积极探索创新我国土地制度体系。
关键词:新型城镇化;土地制度;深圳
中图分类号:F321.1 文献标识码:A
文章编号:1007-7685(2015)05-0001-10
改革开放以来,始于农村的土地制度相关改革(农村土地上的“双层经营联产承包责任制”)不仅为我国经济社会发展提供了农业基础层面的活力与动力,而且构成了其他诸多领域改革的前提和保障,引领了我国改革开放的大潮。随之而起的城镇化快速发展与“经济起飞”过程,对从农村到城市的土地制度改革提出了更多的要求与挑战。时至今日,土地制度改革已成为我国新型城镇化、农业现代化、城乡一体化、农民市民化、农民权益保障等诸多问题的焦点。顺应时代要求,启动符合全面改革总体、长远要求和未来社会经济发展客观需要的新一轮土地制度改革,亟需在探索、创新中形成可行思路并引出可操作方案设计,这事关中国改革发展全局和现代化事业的成败。
一、中国城镇化进程中土地制度改革的难题
我国土地制度改革推进的难度大,其深层次原因与土地产权制度密切相关,土地产权制度走向何处,是我国现代化进程中必须解决的重大问题。
(一)土地制度改革的核心难题在于土地产权制度改革
从所有权属性上看,我国土地分为国有土地和集体土地两种。城市市区的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地,除无主荒地等由法律规定属于国家所有外,属于农民集体所有(深圳已有改变)。农村集体土地在实现承包经营制度框架下,近年来中央已先后提出允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。但“农字号”的土地始终是与城镇建成区分开的,一旦需要“农转非”,原则上就必须征用为国有土地,完成审批及征用、补偿的全套程序。总体看,现行土地制度框架是国有土地所有权和集体土地所有权并列的两种产权结构体系。从现实看,这一产权制度结构体系产生的诸多矛盾或问题,主要体现在以下五方面:
1.国有土地与集体土地权利、责任“双重不对等”所产生的矛盾。一方面,国有土地与集体土地权利不平等。这不仅表现在集体土地由于实行乡、村和村民小组“三级所有”所带来的所有权虚置与紊乱问题,而且更为突出地表现在使用、收益和处分权上的不平等。长期以来,我国严格限制农村集体土地转为建设用地,除特殊规定外,集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。这也就意味着农村集体不能面向市场供地,只有经国家征用转为国有土地后,才能由国家出面出让、转让和用于非农建设。因此,与国有土地相比,集体土地的使用权、收益权和处分权是不完整的。虽然近些年来我国做出了解决这一问题的一些探索,但由于受诸多现实制约因素的影响,尚未真正实现国有土地与集体土地权利的平等。集体土地与国有土地权利的不平等,又表现为制约农村发展和引发紊乱状态等诸多问题的原因。如,导致“小产权房”问题大量出现的主要动因,就在于两种土地权利和收益的不平等。另一方面,国有土地与集体土地又存在责任不对等情况。在很多地方,政府无法在集体建设用地使用权转让时分享土地增值收益,而政府在公共基础设施等方面进行了大量投入,是引起土地增值的一个重要原因。如果政府不参与集体土地收益分配,只强调集体土地权利,而不使集体承担责任,显然也是不公平的。
2.“二元”产权结构体系使土地利益协调和农民权益保护的难度大大增加。在土地利益协调和农民权益保护中涉及的一个根本问题,就是土地增值收益的公平分配。两种产权结构体系并存,特别是集体土地产权主体由于多种原因最易虚置,增加了利益协调和保护农民权益的难度。无论是作为一级政府的乡镇,还是作为农村基层群众自治组织的“村民委员会”,都很难成为真正意义上的民事权利主体。在农村社会成员必然变化(如生老病死)和必然流动(如异地嫁娶)以及近些年外出打工等形成的流动性增强的情况下,集体土地产权如何在“集体”中的每个人那里得以体现和受到保护,成为突出问题。
3.集体土地产权主体虚置与土地流转的扭曲、作弊问题。集体所有权的虚置,成为土地流转的严重制约因素。土地流转是现代农业发展
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