基本公共服务均等化一个财政体制变迁的分析框架.pdf

社会科学2010年第2期 田 发周琛影：基本公共服务均等化：一个财政体制变迁的分析框架 基本公共服务均等化：一个财政体锖町变迁的分析框架水 田 发周琛影 摘要：基本公共服务非均等化已影响到经济、社会的可持续发展，其内在体制原 因是公共财政体制运行不规范。分析政府间公共服务责任分工——财力分配安排——转 移支付效果这样一个三位一体的基本框架。来验证造成基本公共服务非均等化的财政体 制异化效应，从而设计出财政体制的变迁路径，形成可持续的基本公共服务财政支持机 制，以逐步实现基本公共服务均等化。 关键词：基本公共服务；财政体制；均等化效应 作者简介：田 发，上海理工大学管理学院副教授，中国社会科学院财贸所副研究 员；周琛影，东华大学旭日工商管理学院副教授，经济学博士 (上海200336) 中国正处于生存型社会向发展型社会过渡的时期啪，公共服务供给总量短缺，在基础教育、 医疗卫生、社会保障等基本公共服务上，地区、城乡、群体间差距不断扩大，与公众全面、快速 增长的公共服务需求形成日益突出的阶段性矛盾，有损于社会公平、公正，所产生的社会问题和 资源配置失效对经济、社会的可持续发展构成潜在的威胁。 从本质上看，基本公共服务非均等化源于新型市场经济体制下的由公共财政制度保障的新公 共服务供给机制没能及时有效地建立，从而造成了公共服务提供机制的过渡性真空，进而引发众 多的公共服务失衡问题②。解决基本公共服务均等化问题的责任主体是政府，政府财政通过财政 能力均等化来促进基本公共服务均等化，而财政能力的均等化又取决于政府间财政体制安排。本 文以财政体制为分析框架，来探讨造成基本公共服务非均等化的财政体制异化效应，并通过健全 公共财政体制，形成可持续的基本公共服务财政支持机制，逐步实现基本公共服务均等化。 一、基本公共服务非均等化的财政体制异化效应 基本公共服务非均等化加剧地区和城乡发展差距，有悖于落实科学发展观和构建和谐社会的 内在要求。基层财政困难和区域间财力不均是基本公共服务非均等化的直接原因，但其深层次的 体制原因是财政体制偏离均等化的异化效应后果，需采用政府间公共服务责任分工——财力分配 安排——转移支付效果这样一个三位一体的基本分析框架来验证。 收稿日期：2009-11—10 · 本文是教育部人文社科青年项目“基本公共服务均等化与地方财政体制变迁”(项目批准号：09YJC790189)、上海市 教委科研创新项目“基层财政解困与财政体制变迁”(项目批准号：08YSl05)、上海市第五期重点学科“经济系统运 行与调控”(学科编号：J50504)的阶段性成果。 ①迟福林：《推进基本公共服务均等化》，《中国财政理论前沿》(5)，社会科学文献出版社2008年版，第202页。 ⑦ 吕炜：‘中国基本公共服务提供均等化问题研究，《中国财政理论前沿(5)，社会科学文献出版社2008年版，第 175页。 30 万方数据 社会科学2010年第2期 田 发周琛影：基本公共服务均等化：一个财政体制变迁的分析框架 (一)政府间公共服务责任分工错位 从表l可以看出，中央与地方公共服务责任分工错位主要表现在：一是中央政府过多承担了 本应由地方政府承担的基础建设和工业、商业、金融等经济发展方面的支出责任，而且不合理地 直接干预微观企业层面的运营。如2007年中央在交通运输领域的投入达到782．25亿元，占到整 个政府投入的40．84％；工商金融类事务的支出达到1442．45亿元，占到财政投入总量的 33．68％。二是中央对地区差距的宏观调节很弱。例如对农村的各项投入有助于调节地区经济差 距、解决严峻的城乡二元结构问题，理应更多地由中央政府统筹安排，但2007年中央支持整个 农林水事务的投入仅占9．21％；在协调城乡社区事务管理方面，中央政府即便不参与到具体事 务管理中去，也可在资金上给予落后农村地区社区事业发展更多的支持，但中央对城乡社区事务 的投入仅有6．2亿元，占比不足2％，延缓了城乡统筹发展的步伐。三是中央和省级是教育和医 疗卫生的主要责任承担者，然而目前中央政府在这两方面投入比重太低。中央占财政性教育支出