审计研究报告2016年第14期.doc-审计署审计科研所.doc

审计署审计科研所 审计研究报告 审计署审计科研所 第期 201年月日 关于实现审计全覆盖的初步探讨 日前，李克强总理在主持召开国务院常务会议时指出，公共资金、国有资产、国有资源是全体人民共有的财富。管好用好这些资金、资产和资源，尤其是关乎民生的低保、社保、医保资金和保障房等资源，既是人民赋予政府的重大责任，也是建设廉洁政府的基本要求。要求审计部门要依法加大力度，实现审计全覆盖。如何贯彻落实好总理要求，逐步实现审计全覆盖，是各级审计机关面临的一项重要任务。 审计全覆盖，是在新的历史条件下对审计机关提出的新的更高的要求。考察中外审计发展历程，均未发现有审计对象全覆盖的提法和做法。因此，无论在理论上还是实践上，全覆盖的要求都是一个创举，没有任何成熟的经验可资借鉴。 我们认为，审计全覆盖是指在一定时间内，对关乎国计民生的公共资金、国有资产和国有资源进行全面的审计监督，涉及公共资金、国有资产和国有资源的分配、管理和使用的全部环节。这里所指的审计全覆盖，是指动态意义上对审计监督对象的全面覆盖。即通过科学安排审计计划，合理选择审计方式，使所有监督对象在一定时间内都能接受审计监督，形成周期性的动态审计全覆盖。 实现审计全覆盖是全面履行政府审计职能的现实需要。经过30年的发展，政府审计业务由原来单纯的财政财务收支、财经法纪审计发展到目前以真实性为基础，经济效益审计和经济责任审计并重的审计业务格局，政府审计领域逐步向纵深发展。同时，随着经济社会的快速发展，审计对象日益多样化、复杂化，客观上对政府审计监督提出了更高的数量和质量要求。面对不断增长的审计监督需求，审计资源紧张、审计力量相对不足的矛盾日益突出，极易形成审计监督的盲区。尤其是在一些资金总量不大，但与公众利益关系密切的公共领域存在一定的审计监督死角。因此，努力盘活审计资源，提高审计效率，扫除审计盲区，实现审计全覆盖，是审计机关全面发挥审计监督职能的现实需要。 实现审计全覆盖是审计监督服务于政府决策的必然要求。作为国家治理的有效工具，审计机关通过依法实施审计或审计调查，为国家治理提供全面、及时、客观、可靠的信息，是政府加强管理、完善决策机制、深化改革发挥的参谋助手。如果审计监督存在盲区，通过审计反映的问题就会不够全面准确，审计披露的信息服务于政府决策时就可能出现偏差甚至产生误导。譬如，财政审计多年来偏重于对具体单位、具体项目的审计，对局部政府性资金了解得多，对政府性资金总体情况掌握得少，反映的问题往往是“只见树木，不见森林”，无法站在全局角度进行宏观审视和总体分析，审计报告的宏观性、综合性分析不够，以偏概全的风险很大。只有实现审计全覆盖，才能全面、客观、真实地反映经济社会发展的状况及存在的问题，从而为政府决策和管理提供有力依据。 实现审计全覆盖是充分发挥政府审计“免疫系统”功能的重要保障。随着我国市场经济发展步伐加快，经济、政治、社会等各个领域正不断发生着深刻变革，各种公共危机如自然环境危机、经济危机、安全危机等出现的频率和风险都在增加。政府审计参与国家治理的过程中，审计预警功能的发挥对于识别和发现潜在风险起到关键作用。影响公共安全的风险点通常渗透于经济社会发展的方方面面，审计机关的覆盖面太小，很容易挂一漏万。只有通过审计对象全覆盖，才能充分发挥政府审计在完善国家治理中的“免疫系统”功能。 本文对山东省审计5年来的审计工作情况进行了简要分析，以期摸清现状，分析成因，为寻求实现审计全覆盖的路径提供依据。 按照不同的审计对象和业务类型，该厅审计业务具体划分为财政审计、企业审计、金融审计、投资审计、外资审计、社保审计、农业与环境审计和经济责任审计八大类。其中外资审计由于其自上而下的特殊性，在审计对象上基本实现了全覆盖。社保审计由于其监督对象数量相对较少，近几年也基本上实现了全覆盖。农业与环境审计、投资审计由于主要针对的是专项资金和政府投资项目，其审计对象具有不确定性和变化较大的特点，难以做到底数的全面掌握，有关资料尚不能全部取得，分析有一定难度。因此，下文主要以财政、企业、金融、经济责任四类审计为例，对其2008—2012年5年来的审计对象覆盖情况进行简要分析。 1年度审计对象覆盖情况。 2．连续5年审计对象累计覆盖情况。 剔除重复审计的审计对象，财政审5年来共审计单位56个，占全部127家一级被审计单位的44.09%，其余企业、金融、经济责任审计5年来的审计对象累计覆盖率分别为60.87%、19.35%、22.67%，四类审计均未实现审计对象全覆盖。由上图可以看出，5年来累计覆盖率最高的是企业审计，累计覆盖率为60.87%，四类审计5年来的总体累计覆盖率仅为26.65%。由此可见，省厅要实现审计对象全覆盖仍然任重而道远。 一是不同