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中国债券市场管理体制：成因与变革 中国目前的债券市场由交易所市场、银行间市场和柜台市场组成，一个多层次的市场体系已经初步形成。但是，长期以来所形成的多头管理体制造成了市场分割，严重影响了统一互联的债券市场的建立。 一、多头管理体制的形成 1987年3月27日国务院发布《企业债券管理暂行条例》，确定中国人民银行是企业债券的主管机关，企业发行债券必须经中国人民银行批准。[1]人行对企业发行债券实行集中管理、分级审批制度。[2]人行审批债券发行的依据是人行会同国家计划、财政等部门拟定并下达各省、自治区、直辖市和计划单列省辖市执行的企业债券发行的年控制额度。[3]在暂行条例发布后的第二天，国务院又发布了《关于加强股票、债券管理的通知》。这是中国实行改革开放政策以后国务院发布的第一个关于资本市场的重量级文件。通知重申“企业发行债券必须报经当地中国人民银行审批”。 五年后，1992年12月27日，国务院发布《关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》，这是国务院发布的第二个关于资本市场的具有里程碑性质的文件。文件规定股票之外的其他证券发行的管理职责分工如下：国债由财政部负责；金融机构债券、投资基金证券由中国人民银行负责审批；国家投资债券、国家投资公司债券由国家计委负责审批；中央企业债券由中国人民银行和国家计委负责审批；地方企业债券、地方投资公司债券由省级或计划单列市人民政府负责审批。这种做法改变了《企业债券管理暂行条例》所确立的债券发行管理体制，使计委和省级或计划单列市人民政府也获得了债券发行审批的权力，但这时《企业债券管理暂行条例》还没有被废止。1993年4月11日，国务院在其发布的《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》中，要求各地尽快明确负责本地区债券发行审批的管理部门，并报国家计委和国务院证券委备案。 但是，很快又有了新的规矩。 1993年8月2日，国务院发布《企业债券管理条例》，废止《企业债券管理暂行条例》，规定中央企业发行企业债券，由中国人民银行会同国家计划委员会审批；地方企业发行企业债券，由中国人民银行省、自治区、直辖市、计划单列市分行会同同级计划主管部门审批。[4]新条例在一定程度上理清了债券发行管理体制，但问题依然没有得到彻底解决。因为，新条例确立的是中国人民银行会同计委审批债券发行。这种体制一开始就为日后的多头管理埋下了伏笔。 首先从《企业债券管理条例》规定的管理体制下突围出来的是可转换公司债券。1997年3月25日，国务院证券委员会制定并发布《可转换公司债券管理暂行办法》，规定上市公司和重点国有企业可以发行可转换公司债券，可转换公司债券的发行由中国证监会审批，这就把部分债券的发行审批权从《企业债券管理条例》规定的体制下剥离出来。但这种做法得到了国务院的认可，《可转换公司债券管理暂行办法》在发布前得到了国务院的批准，这看起来使中国证监会对可转换公司债券的管理具有了正当性。 但是中国人银行显然还是想将企业债券统一管起来。1998年4月1日中国人民银行发布《企业债券发行与转让管理办法》，规定：“中华人民共和国境内的企业法人在中华人民共和国境内从事企业债券发行、转让及其相关活动，应遵守本办法，中国人民银行对债券发行与转让进行管理，并负责本办法的实施。”[5]然而，这种做法没有法理依据。《企业债券管理条例》第38条规定对该条例的解释需要由中国人民银行会同国家计委进行，但这个办法显然是中国人民银行的单方行为，也没有得到国务院批准，这就注定了它的生命不会长久。仅仅一个月后，1998年5月12日，中国人民银行办公厅发布通知，“鉴于执行中遇到一些问题，需要与有关部门协商，进一步修订完善，”因此，停止执行。 债券管理体制的变革没有因此止步。1999年12月，国务院批准了中国人民银行《关于企业债券改由国家计委审批的请示》。从此以后，由国家计委统一负责下达企业债券发行总规模和审批企业债券发行。[6]当然，这并不是说中国人民银行已经完全不再涉足债券管理了，金融机构债券的发行仍然由中国人民银行审批。 在中国人民银行与国家计委（包括后来的国家发展计划委员会和国家发展和改革委员会）之间就债券管理权力的划分基本清楚之后，如何划分中国证监会与中国人民银行之间债券管理权力的问题又凸现出来。2003年8月29日，中国证监会公布《证券公司债券管理暂行办法》，规定经中国证监会批准证券公司可以发行债券，使证监会拥有了对证券公司这种金融机构发行的债券的管理权力。但是，中国证监会并不能完全将证券公司发行债券的审核权限控制在自己手中，因为《企业债券管理条例》第37条规定：“企业发行短期融资券，按照中国人民银行有关规定执行。”因此，中国人民银行与中国证监会于2004年10月18日联合发布《证券公司短期融资券管理办法》，确定证券公司短期融资券由中国人民银行和中国证监会联