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关于村民自治理论和实践的若干问题——以村民自治法制建设和法律规定为视角 一、城乡一体化进程中村民自治立法面临的一个难题：究竟是否应当制定村民自治法？ 二、有无必要制定村委会选举法以及目前制定村委会选举法的条件是否成熟？ 三、关于村的概念问题：“行政村”？“自治村”？还是“建制村”？ 四、关于村民的概念问题：什么是“村民”？什么是“本村村民”？ 五、关于村委会成员候选人资格条件问题：能否规定？如何规定？ 六、关于委托投票的问题：是否妥当？如何理解？ 七、关于村委会任期的问题：三年好？还是五年好？ 八、关于乡村关系的问题：如何定位?怎么规范？ 九、关于村委会成员补选和评议的问题：村民代表会议的权力是否过大？ 一、城乡一体化进程中村民自治立法面临的一个难题：究竟是否应当制定村民自治法？ 第一，在改革开放大力推进、政府政策不断调整、经济社会急剧变化的背景下，有关村民自治法律的制定和修改如何兼顾现实和长远是一个难题。 第二，在向城乡一体化努力的过程中，有关村民自治法律的制定和修改，既要照顾城乡二元结构在相当大程度上仍然较为普遍存在的现实，又要考虑如何尽量不在法律上固化城乡二元结构，为城乡一体化留有空间、提供可能，甚至能够促进城乡一体化，也是一个难以解决的问题。 二、有无必要制定村委会选举法以及目前制定村委会选举法的条件是否成熟？ 制定一部全国统一的村委会选举法的必要性在于： 其一，可以使我国有关村委会和村民自治的立法在实体和程序两个方面得以平衡。 其二，可以使我国村委会选举法律体系更加完善。 其三，可以使我国的村委会选举更加规范。 其四，可以使我国广大农民民主选举的权利得到更好的法律保护。 有人认为，目前还不能制定村委会选举法，因为现在制定村委会选举法的时机和条件还不成熟。他们提出的具体理由有三：第一，各地经济、文化、社会等发展不平衡，存在着很大的差异，现在还无法制定一个能够适应全国情况的村委会选举法；第二，农民在总体上文化程度还不高、政治民主的素质还比较低，现在用一部统一的法律去规范他们的选举行为，容易束缚他们的手脚，弄得他们动不动就违法，结果法律实际上很难得到贯彻执行；第三，村委会选举的经验不足，我们对村委会选举的许多问题认识不清，因而制定村委会选举法的主观条件还不成熟。 三、关于村的概念问题：“行政村”？“自治村”？还是“建制村”？村委会组织法在两种不同的意义上使用村民委员会这一概念 村委会组织法第2条第2款和第3款规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。” 村委会组织法第6条第1款规定：“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。” 村委会组织法第2条第1款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。” 村委会组织法第3条第1款规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。” 在同一法律甚至同一法律条款中，用同一概念同时指称性质完全不同的两种事物，很容易使人产生混乱和误解，是立法上的一大缺憾。如要消除概念上的混乱，就要确定以什么名称或概念称呼乡镇以下的区域划分单位或设立村委会的村为好。  村委会组织法第11条第2款规定：“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。” 村委会组织法第12条第1款规定：“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。” 在大多数场合指由村民选举产生的村民自治事务的日常管理机构。 村委会组织法第3条第2款和第3款规定:“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。”“村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。” 在一些场合指由广大村民组成的自治共同体或乡镇以下的区域划分单位、设立村委会的村 。 对于这个问题，人们提出了三种不同的解决方案，一是“行政村”，二是“自治村”，三是“建制村”。 我们比较倾向于第三种方案。 称“自治村”显然不太合适。这不仅因为“自治村”既不是一个日常生活用语，也不是一个政策法规用语，更重要的在于它不符合我们普遍的语言习惯。 “行政村”的概念也不很好。从历史的情况看，“行政村”的概念曾经有确定的内涵，是指“我国革命根据地以及建国初期部分地区的农村基层行政区域。一般由几个自然村组成。1954年乡政府成立后，行政村撤消。”从现实的情况看，“行政村”的概念不符合宪法和村委会组织法的规定，不符合现行的“乡政村治”的体制。 比较“自治村”和“行政村”，“建制村”的概念可能更为适当一些