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浅谈土地征收制度的完善与农民权益的保障 摘要:　目前我国有关土地征收的法律制度存在诸多不足之处,失地农民利益受损的现象时有发生,这成为社会矛盾激化的因素之一。论文从失地农民利益的保护现状出发,针对我国现行土地征收制度在失地农民权益保护方面存在的问题,阐述了完善农村集体土地征收制度的具体路径。 关键词:　土地征收;公共利益;征收补偿;农民权益中图分类号 一.土地征收制度的完善与农民的利益密切相关 改革开放以来,为适应经济发展的需要,大量的农村集体土地被征收以作为城市用地最主要的来源。失去土地的农民的利益应当得到充分保障,这是一个毋庸置疑的问题,但现实并不能令人满意。根据劳动和社会保障部的统计,我国目前有将近6000万失地农民;九三学社进行的一项调查表明,在全国的失地农民中,有60%左右的人生活十分困难,有稳定经济收入,没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。[1]2007年开展的全国土地执法“百日行动”清查结果显示,全国“以租代征”涉及用地2. 20万公顷(33万亩),违规新设和扩大各类开发区涉及用地6. 07万公顷(91万亩),未批先用涉及土地面积15万公顷(225万亩)。[2]在土地被大量占用的同时,许多农民都面临“种田无地,就业无岗,低保无份”的尴尬境遇,失地农民今后的生活问题已经成为一个突出的社会问题。近来中国农村社会形势专题研究成果也表明,农村土地纠纷已经取代税费争议而成为目前农民维权活动的焦点,是当前关系农村社会稳定和发展的首要问题。[3]征地问题不仅关系到农民的现实利益和长远利益,而且也关系到全社会的稳定。在此背景下,有关的土地征收制度的完善无疑会成为被关注的焦点。在制度设计中,一方面土地征收制度需要保证国家获得必要的建设用地,重新分配土地资源,保障经济建设顺利进行;另一方面它也是协调国家利益、集体利益、公民个人利益关系的重要手段,要保护失地农民的合法权益不受侵害,维护社会秩序的稳定。因此,认真研究我国现行土地征收制度,分析我国城市化进程中的土地问题,对解决土地征收及补偿纠纷,保护农民的合法权益,深入贯彻科学发展观、促进社会经济的可持续发展意义重大, 2008年10月19日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》也高度重视土地征收问题,强调要“改革征地制度”,这为农民土地权益的实现与保护开辟了新的途径,也为今后农地征收制度的完善指明了前进的方向。 二、土地征收立法在保护失地农民权益方面的缺陷 (一)对土地征收的目的即“公共利益”未做出明确界定 “低的补偿让我搬走,去住一个破地方。这不是公共利益的需要,这是开发商利益的需要。在‘为社会公共利益’的名义下,私权被剥夺了,增加的却是开发商的利润。”当广州某区的农民得知,自己曾经祖祖辈辈耕种过的土地被征收后,政府通过出让获得了几百万元的收入,开发商通过炒卖又获得了上千万的利润,而自己仅得到区区几万元的补偿时这样说到。世界上大多数国家将“公共利益的需要”作为土地征收制度设计的法理基础,我国《宪法》、《土地管理法》和《物权法》也均有规定,“为了公共利益的需要”是我国征收集体所有土地的唯一前提。但是立法却没有对“公共利益”的判断标准做出明确的界定,被许多专家学者和社会大众寄予厚望的《物权法》仍没有对这一问题有所突破,同时立法也没有像世界上许多国家那样,对以公共利益为目的建设项目的范围采取列举式的规定,并且征收土地的过程中也缺乏具体的程序性法律规范可资参考,从而导致大量非公共利益的建设性用地征地也靠打着“公共利益”的旗号来进行,引起失地农民的强烈不满。诸如国防军事、基础设施、水利工程等建设项目被界定为“公共利益”一般不会有什么争议,但最近十年左右,在全国范围内兴起的房地产建设高潮中,商品房建设或其他商业设施的建设等营利性建设项目征地也是借“公共利益”的名义进行的。“为了公共利益的需要”这一旨在维护大多数人利益的立法限制,由于概念的极具抽象性成了少数人牟利的工具,导致土地征收权的滥用,这不能不说是立法的遗憾。 (二)征收土地的补偿范围窄且补偿标准太低 根据《土地管理法》第47条的规定,农用地征地补偿范围主要包括:土地补偿费、安置补助费、土地附着物及青苗补偿费这四项。从该条文中可以看出现行土地征收补偿范围非常狭窄,农民个人能拿到的只是土地附着物及青苗补偿费,占有补偿款很大比重的土地补偿费归集体经济组织所有。在增加征地补偿费用项目必然加大土地征收成本,增加地方政府财政开支的情况下,失地农民究竟能获得一个什么样的生活保障和生活标准,在很大程度上还取决于地方政府的态度。[4]从实质上看,我国实际采取的是不完全补偿原则,只对因土地征收造成的直接损失予以补偿,而对因征收行为造成的一切间接损失均。更重要的一点是,现行的立法理念仍然还停留在只是把土地视为国家提供给农民作为基本社会保