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英国 《城乡规划法》百年变迁中的 规划行政权 胡建淼 何 明俊 提要 ： 英国议会 自1909年 《住房及城 乡规划诸法 》颁布后 ，先后批准 了20多部规划法。逐 步形成 了行政主导的规划体系，也 即行政部 门具有准 “立法权”——编制规划 ，行政权——发展 控制，准 “司法权”——规划上诉 。本文立足英 国城 乡规划 的历史背景，讨论在法学思想的变迁 下，规划权力的扩展与规范，进而研 究英国规划干预与权力制约的演变关系。 关键词 ： 规划行政权 城 乡规划法 公共利益 法律变迁 规划上诉 作者胡建淼 ，男 ，浙江大学教授 、博士生导师 ，浙江工商大学校长 、教授 ；何 明俊 ，男 ，浙江大 学法学院博士生 ，杭州市规划局 副局长 ，中国城 乡规划学会会 员，英 国皇家规划学会会员。(杭 州 310008) 英国城乡规划立法 已走过百年历程 。自1909年 以来 ，英国先后颁布了2O多部规划法。英国规 划法的演进反映了各个时期不同的经济和社会背景下 ，规划干预与权力制约的关系。由于英 国采用 中央集权的行政体制 ，研究英国城乡规划法的规划权力演变 ，对 中国的城乡规划立法具有重要的借鉴 意义。目前，中国学者介绍英国城 乡规划 的文献在增多 ，例如 ，唐子来 、冯晓星、孙施文、张险峰、苏腾 等学者的论著，这些论著从城乡规划的角度或者是法律的某一方面，介绍了英 国城乡规划法的演变历 程 。本文则立足于英 国城乡规划法的历史背景 ，讨论在法学思想的变迁下，规划行政权与权力制约的 演变过程 。 一 、 城市化 、公共利益与城乡规划法的法学特征 (一)城 市化与城 乡规划 19、20世纪的城市化与工业化推动了英 国人 口的重新分布 。在英 国，“1801年 8O％的人 口在乡 村 ，1991年 8o％的人 口在城市”①。在这一百年多年中，英国经历了城市化、郊 区化 、逆城市化和再城 ① 克莱拉 ·葛利德 ：《规划 引介》，王雅娟等译 ，中国建筑工业 出版社 ，2007年 ，第 88页。 一 125 — 浙江学刊 2010年第 4期 市化等阶段 。在不 同的发展阶段 ，城市的人 口结构、产业结构、土地布局、交通方式均发生较大 的变 化 ，并产生各种利益的冲突 。同时英 国是一个土地资源有 限的国家 ，人 口、产业和交通在城市空间的 集聚，带来的是城市的过度拥挤和环境质量的下降，从而引出了市场机制能否在有限的空间中有效地 配置空间资源 ，实现有序城市化 的问题 。 在城市化和工业化进程 中，城乡规划成为 了政府干预城市空间的重要工具 。城乡规划 的功能从 传统意义上的空问布局、街道形态、建筑美观 ，转 向围绕人的生存和发展 ，诸如公共卫生 、住宅紧张、城 市贫 困、环境衰退 、交通拥挤等问题 。这些 问题涉及空间中的权利冲突、资源合理配置和社会公正的 问题 。法的精神应是规范社会行为，以实现社会的和谐和稳定为基本 日标。因而，作为行政法的城乡 规划法不仅是对权 力的控制，更重要的是对城市化的回应，以实现社会的融合与和谐 。 (二 )公共利 益与城 乡规 划权 力 财产权的保护是近 代法律 的一个传统，而城 乡规划 “所关注 的正是如何制约私有 的土地产权 ， 发挥政府在城市发展中的作用 以形成有序的空间秩序 ” 。纵观英国城乡规划法的历史就是政府干预 土地使用 的历史 ，也足一部公共利益介入财产权制度 的历史。正如福格桑所指 出的，西方城市发展 的 基本矛盾是 ，土地 的私人性与社会性的关系 ，也即土地 的社会性对私人产权 的制约②。英 国城乡规划 的 “目的是为了公共利益 获得最有效率地和最有效地使用土地 ，并保证在所需要的地方建设诸如道 路、学校、排水等设施 ”@。因此，城乡规划的核心是寻求公共利益与个体利益的平衡 。 相对应财产权而言，城乡规划的权力为 ：第一 ，发展权的设定 ，土地的未来用途应符合城乡规划 。 第二 ，自然与文化遗产保护权 ，城乡规划有权对 自然景观与文化遗产实施保护 ，而不管业主 的意图如 何 。第三 ，土地的强制权 ，既包括为 了公共