新一轮土地利用总体规划修编存在的几个问题及解决办法初探.pdf

新一轮土地利用总体规划修编存在的几个问题及解决办法初探 刘世游 （广州地理研究所，广东 广州 510070） 摘要：从目前土地利用总体规划中存在的几个问题（指标分配不合理、规划布局不科学、规 划刚性控制过强等）着手，分析其存在的原因及影响,并探讨相应的解决办法。 关键词： 土地利用规划；存在问题；解决办法 Abstract: the general land use planning from the current existing problems (index allocation is not reasonable, the plan layout not science, planning rigid controlstrong, etc), the thesis analyzesits existing reasonand influence, and discusses the corresponding solution. Key words: the land useplanning; Existing problems; solution 中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号： 第三轮土地利用总体规划已经实施一年多时间了，实践证明，通过新一轮规划修编，我 们在对规划的认识和编制上取得了长足的进步。例如，土地利用总体规划的地位被提到了前 所未有的高度，这就为规划的顺利实施打下了牢固的基础；在编制的时候应用了现代信息技 术，为规划的科学性和准确性提供了强有力的保障；在编制理念上引入了弹性理念，加强分 区管制等，使得规划更加灵活和切合实际。但是，我们应该看到，新一轮规划编制中依然存 在着一些值得进一步探讨的问题，认清并解决这些问题才能使得土地利用总体规划更加科学 和实用。 1 新一轮规划修编的背景 上轮规划（1997～2010 年规划）解决了有规划的问题，鉴于当时的理论和技术水平有 限，规划的科学性和实用性不是很强。由于对社会经济发展预测不足，导致一些地区特别是 经济发展较快的地区建设用地供给严重不足，很多地方在规划实施中期已经出现无地可用的 局面。由于前两轮规划图件基本都是手工绘制，实际应用中存在诸多不便。近年来，随着地 理信息系统技术的飞速发展，国家在国土资源信息化建设投入不断增加，这便为新一轮规划 修编提供了契机。 2 新一轮规划修编存在的问题 2.1 规划指标分配不合理 土地利用总体规划最关键的一点是规划指标的分配。本轮土地利用规划指标分配主要存 在两个问题：一是基础数据不准，导致建设用地指标严重不足。规划修编工作具有一定的时 限性。例如广东省在2005年便着手新一轮土地利用总体规划的前期研究，2007年即全面开 展了新一轮的土地利用总体规划编制。由于规划编制首要任务就是分配规划指标，而利用 2006年的土地利用现状数据作为基数进行规划指标的分配，未能充分预见规划编制期间土 地利用发展对规划指标造成的影响，而在落实规划指标时是用的2009年的二调底图，导致 新一轮规划指标被提前“占用”，部分县市甚至出现了建设用地指标负增长现象。二是在土 地利用规划指标分配时，忽视了区域发展的不平衡性。不同区域之间自然条件、 经济发展 [1] 水平和所处的发展阶段都有所不同, 土地资源禀赋、 土地利用特点也有很大差异。 在分 配规划指标时，地方政府往往对区域经济条件、社会经济发展速度及潜力、 区域发展战略 等研究不足, 更多的根据领导层决定的发展方向来进行指标分配，主观色彩比较严重，使得 指标分配不合理，导致日后土地规划实施过程中频繁调整。 2. 2 空间布局有待优化 土地利用总体规划的一个重要目的就是合理引导土地利用发展，优化土地利用空间布 局，缓解社会经济发展与保护土地资源之间的矛盾。虽然，目前土地利用总体规划中均设有 相关章节论述土地利用的布局优化，但大多形同虚设。实际上许多市县的规划布局根本没有 进行过专题研究，领导怎么说就怎么布局，企业喜欢哪里就将项目规划到哪里。这样不仅不 能优化土地利用的空间布局，而且不利于土地资源，尤其是优质耕地的保护。 2.3 刚性有余，弹性不足 长期以来，土地利用总体规划给人的感觉就是刚性有余，弹性不足。虽然，第三轮土地