行政信访处理纠纷的预设模式检讨.pdfVIP

　　行政信访处理纠纷 的预设模式检讨 刘 国乾  内容提要：《信访条例》将行政信访定位为诉讼、行政复议和仲裁的补充渠道，承 袭这些机制处理纠纷的核心技术，预设了处理信访事项的 “规范—决定”裁决模 式。经检验，该模式预设与行政信访处理争议的制度效能不足具有明显相关性。实 践中，行政信访处理的事项，多属 “利益分配、调整型决策”和 “抽象法律、政 策目标落实”引发的争议。此两类事项通常缺乏具体的指引规则，该模式易被作为 回绝信访诉求的制度庇护。即便进行裁量处理，裁决机制也因 “利益分配、调整 型”决策具有 “多中心任务”特征而难以适用，对于要求充分实现法律或政策目 标的诉求，裁决机制难以提供有效的救济方案。 关键词：行政信访　信访处理　权利救济　信访条例 一、问题的提出 〔１〕 　　信访最基础的功能是信息传递， 如果通过信访传递的信息包含要求解决纠纷的内 〔２〕 容，那么信访客观上就被当作一种寻求救济的渠道。 尽管现有法律及官方政策文本并未 明确，但信访具有权利救济功能这种共识，在２００５年 《信访条例》（以下简称 “《条例》”） 云南大学法学院讲师。 本文受云南大学青年基金项目 “行政信访框架下的纠纷处理途径及其模式研究”（１３ＹＮＵＨＳＳ０３５）资助。本文初稿曾 提交 “‘中国信访制度的理论与实践：创新 ·难点 ·走向’学术研讨会”以及 “法律和社会科学２０１３年年会”。 〔１〕 参见刁成杰编著：《人民信访史略》，北京经济学院出版社 １９９６年版，第８页以下。 〔２〕 近年来，信访大有成为维权首选之势。一项于２００５年在中国２８个省份 （不包括宁夏、青海和西藏）的调查 结果显示，只有２２．６％的纠纷是诉诸 （准）司法渠道，而有４９％的纠纷诉诸党政渠道。（准）司法渠道是指 行政复议和司法渠道，党政渠道是指 “找该机关领导解决”、“找上级领导解决”和 “集体上访”。参见程金 华：《中国行政纠纷解决的制度选择———以公民需求为视角》，《中国社会科学》２００９年第６期。 ·１３８· 行政信访处理纠纷的预设模式检讨 〔３〕 中已得到含蓄确认。 正是民众对信访渠道的 “中意”，才有学者所认为的那样，“权利救 〔４〕 济已经成为我国信访制度 ‘最主要的功能’和 ‘头号任务’”。 从国家的维度而言，信访 〔５〕 也被寄予解决冲突、化解纠纷的功能。 这种功能相较信访制度创设初期更加明显。冯仕 政指出，信访具有 “社会动员”和 “冲突解决”之双重目标取向，１９７８年后信访工作的主 导观念迅速从社会动员取向朝着冲突化解方向调整，当前信访制度普遍被视为一种冲突化 〔６〕 解机制。 其他学者也有类似的论断，“进入２１世纪后，信访越来越多地涉及利益分配问 题，其纠纷解决功能不断提高”。〔７〕 　　如果信访制度能够有效处理争议、化解纠纷，那么至少从一种实用主义的角度而言， 〔８〕 其有值得珍视的价值。但现实所揭示的是，通过信访工作化解纠纷不但成效不彰， 反而 〔９〕 滋生出大量的负面问题。 面对信访制度在争议处理方面遭遇的两重困境———制度效能不 足和运作中衍生大量社会问题，现有的研究更多关注后者，并主要形成两种取向的讨论。 一是揭示作为一种非正式纠纷解决途径的信访，在运作中为何会带来新的社会不稳定因素。 如明克胜 （Ｍｉｎｚｎｅｒ）指出，信访制度是具有多重目标的治理手段，信访的制度设置仅使那 些被认为危及社会稳定的，有组织、重复和大规模的上访行为得到回应，信访人会积极调 整信访策略，以适应这种 “