增长取向的适应性调整对地方政府行为演变的一种理论解释.pdfVIP

维普资讯 《管理世界》(月刊) 2004年第 8期 增长取向的适应性调整：对地方 政府行为演变的一种理论解释 口王 琚 摘要：以增长为取向的适应性调整是 20多年来我国地方政府行为演变的基本轨迹。其 中，业绩评价与激励的制度设计确立了增长取向的主线。不确定的体制转轨环境导致了地 方政府在实现增长取向上的持续性调整，经营企业、经营城市与经营园区就是这种适应性 调整的阶段性特征。在未来的发展中，随着地方政府行为的绩效评价与激励机制的变化，适 应性调整作为一种策略可能不会改变，但增长取向将会发生以协调发展为取向的调整。 关键词：增长取向 适应性调整 地方政府 行为演变 在市场化改革与发展中，地方政府 由生产活动的直接组织者转 向公共产品的提供者已 作为市场化改革的 目标之一为人们所接受。然而，人们对这种角色转换背后的行为过程的 认识却不十分清楚 ，改革以来地方政府转变职能的实际效果与市场发展的客观需要不适应 反映了这一点①。虽然这与人们对政府职能转变的希望较高有关 ，但是，也反映了这个方面 的理论解释力的薄弱。现有的研究主要集中于界定地方政府应该做什么和不应该做什么的 行为规范上 ，而对于地方政府在转轨时期的行为调整过程则缺乏有说服力的实证研究。本 文从改革 以来的制度变化人手，运用制度与行为的分析框架，把 20年来地方政府行为演变 概括为建立在评价与激励制度基础上、以增长为取向的适应性调整的过程。随着经济条件 与社会需求结构的变化，整个社会需要重新构建对地方政府行为业绩的评价与激励机制， 这将使未来的地方政府行为取向做出适应性调整。 一 、 制度变革与行为特征 诺斯 (North，1993)认为，制度是经济行为变化的决定因素。市场化改革 以来，随着行政 性分权的推进，激励制度的变革促使地方政府的行为取向发生了变化。首先，通过把农村经 济改革 比较成功的联产承包责任制方式引入到中央与地方之间的分配关系中，创造了中央 对地方政府的高能激励 。在传统的计划体制下，地方政府无论产出多少，都要全额上缴，因 此 ，地方政府缺少推动发展的经济诱因。在财政包干体制下 ，地方政府作为代理人通过分享 剩余收益补偿它的努力 (Moe，1984；Barzel，1989)，产出越多 ，地方政府 自留的剩余收益也 越多，这成为地方政府尽可能增大产出的基本动力。财政包干制度的推行意味着中央对地 方的管理制度 由规则管理转 向了目标管理。在实施 目标管理中，容易测量的、可观察的财政 收入 、经济增长率等几个重要指标成为对地方政府业绩评价的关键 (Naughton，2000)。只 是随着市场化改革的推进，中央对地方政府的 目标管理 由以下达的计划指标为依据考核实 际执行结果的评价体系转变为市场业绩的相对评价体系。例如，上级部 门不再对基层政府 下达各项经济计划指标，而是先选择几个关键性的指标，诸如 GDP、固定资产投资、税收 、 出口以及利用外资等，然后，用这些指标的每年实际完成情况，按照高低顺序对各地区进行 排列，并对排列结果加 以公布 。如果一个地区排位 向前移动了，就意味着经济业绩得到了改 善。相反 ，一个地区的排位后移了，就意味着业绩下降。 一 5