中国“监审合一”政府审计体制变迁和启迪.pdf

摘 要 政府审计体制指政府审计的法律规定和组织结构系统，主要包括政府审计的 法律地位、授权关系、领导关系、隶属关系、业务关系、报告关系、经费关系和 管理范围与职责权限的划分等要件。政府审计体制是政府审计组织制度中的核心 内容之一，它直接决定着政府审计的工作质量与政府审计制度安排的有效性，一 直受到我国学者的高度重视。随着改革的进一步深入和经济的进一步发展，我国 现行审计体制的弊端日益凸显，围绕审计体制改革探讨的文章频见于诸报刊杂志， 其成文角度各异，先后形成了“立法观”、“行政观”、“垂直观’’、“改良观”、“独 立观”和“双轨制等比较有代表性的观点，然而从史实方面阐述尚不多见，故 笔者试从中国审计历史发展的角度来考察中国政府审计体制的改革问题。 中国审计，源远流长，曾一度处于世界领先地位，其发展有其自身的特色， 其中最明显的一点就是“监审合一’’的审计体制。自西周至中华民国(1949年以 前)，中国政府审计体制的发展始终贯穿着经济监察这条主线，监察机构具有很大 部分的审计职能，构成了以御史制度的经济监察制度为经，以上计、比部制度、 户部制度以及内部财务稽核为纬的基本格局。行政监察与财经审计合一的审计体 制即“监审合一的审计体制，除在三国至宋代这段时期内与专职审计体制并存 外，一直是古代及近代中国所采用的审计体制。 本文立足史料，查核史实，主要采用历史分析法和比较分析法等规范研究的 方法，综合历史学家和审计学者的著作中有关古代及近代中国政府审计体制的论 述，对中国“监审合一政府审计体制加以整理、分析、比较和总结。笔者根据 审计体制的相似程度，将古代部分分为西周至秦汉，三国至宋代，元明清时期三 个阶段，近代部分则分为北京政府时期及国民政府时期两个阶段进行分别的阐述， 归纳出古代及近代中国“监审合一’’政府审计体制的一些比较显著的特点：审计 在治吏方面的特殊作用；审计机构的垂直领导；“五权分立”思想下，审计机构的 相对独立性；审计机构职责的法制化；审计合议制度的应用及审计公报制度的实 行等。在此基础上，评价“监审合一政府审计体制所做出的历史贡献：审计与 监察相结合，共同构成了治吏的强有力手段；历代的中央审计机构，除西周设在 天官冢宰为首的行政系列之中以外，就其实质而论，一直都设在政府行政系列之 外，并把政府行政系列作为其监督对象，具有较高的独立性；中央对地方审计机 构一直采用的是垂直领导的模式；审计机构的专业化程度及审计机构职责的法制 化程度是逐步提高的：审计工作趋于民主化。同时指出“监审合一政府审计体 制所存在的不足，主要有审计体制本身的不足，生产力水平、统治者的阶级局限 性及政治的清明程度的影响等。在对古代及近代中国政府审计体制有了进一步的 理解和认识的基础上，提出了一些针对我国现行政府审计体制改革的历史借鉴， 主要有发挥审计在治吏方面的作用，包括赋予审计机构一定的司法权等；强化政 府审计的独立性，包括审计机构不再隶属于行政系列，实现中央对地方审计机构 的垂直领导等；健全与审计机构职责相关的法制，包括进一步完善审计法律法规， 特别是审计责任方面的法律法规，明确审计机构及人员的审计责任等；完善审计 结果公告制度，包括提高审计公告制度的立法层次，规范公告操作，改进公告形 式等。 【关键词】政府审计审计体制监审合一 Abstract Governmentaudit which auditrulesand system government organizational mean．s the status structureofthe includes of legal audit， legalsystem，mainly government authorization relations，