乡村水利与农地制度创新以荆门市划片承包调查为例.pdfVIP

乡村水利与农地制度创新 中国农村经济论坛 乡村水利与农地制度创新 * ———以荆门市“划片承包”调查为例 □贺雪峰 罗兴佐 陈 涛 王习明 摘要 : 农村税费改革以后 , 农村普遍出现公共物品供给不足的问题 , 尤其能否解决乡 村水利中存在的问题 , 成为 目前能否保持农村税费改革成果的一个关键 。本文通过湖北 荆门农民自发创造的“划片承包 办法的调查 ,认为在当前以承包为基础的细碎耕地上 ,农 户不可能独立解决农田水利的供给 。以重新调整农地为基础的“划片承包在解决农田小 水利方面因为重构了责任制 , 而可以有效解决农田水利的某些超越农户层次的问题 。作 为一个理论性的总结 , 我们认为 , 在村庄公共物品的提供中 , 能否通过各种办法将搭便车 者边缘化 ,是这个体制是否有效的关键 。边缘化的办法不仅可以是经济的 ,而且可以是文 化的、社会的乃至政治性的。 关键词 :乡村水利 农地制度 税费改革 制度效率 在前两篇关于乡村水利的系列论文中 ,我们以荆门农田水利调查为例 ,分别讨论了乡 村水利的组织基础和社会基础 , 以下以我们在荆门市官土当镇和曾集镇 “划片承包”的调 查为例 ,来讨论基于农田水利与农地制度创新 。 一 、现行农地制度及水利供给体制 现行农地制度是以家庭承包经营为基础的双层经营的土地集体所有制度 。为了强化 农户对土地的产权 ,第一轮承包和第二轮承包都强调土地使用权稳定不变 , 中央要求赋予 农民长期稳定而有保障的土地使用权 ,要求第二轮土地承包合同一定 30 年不变 。 中央之所以一再强调赋予农民稳定而有保障的土地使用权 , 主要是基于两个方面的 考虑 ,一是认为稳定的土地使用权可以调动农户经营土地的积极性 ,尤其在为农地提供配 套设施 、非掠夺性经营土地等方面起到作用 。二是希望借此防止村组干部通过调整土地 向农民乱收费 。不仅中央文件 ,而且 2002 年全国人大常委会通过的《土地承包法》也以法 律的形式规定农户占有第二轮承包土地使用权不受任何组织和个人侵犯 。 但是 , 当前以第二轮承包为基础的农地制度却存在着严重问题 , 其一是土地细碎 , 地 块过多 , 不利于土地的耕作 , 其二是过于细碎土地不能解决生产性公共物品的提供问题 , 尤其是农田水利的供给 。 ( 农田水利一般会超出承包制农户私人物品的范围 ,而成为生产性公共物品 准公共物 ) 品 ,在双层经营的现行农地制度下面 ,农田水利主要是由村组按田亩收取共同生产费 ,并 以村组为主进行建设与供给 。因为缺乏自下而上的监督和管理不善 , 共同生产费成为变 相的农民负担 ,所谓“共同生产费是一个筐 ,什么乱收费都往里面装”,在荆门农村 ,亩平共 * 本文系华中师范大学中国农村问题研究中心 “乡村公共财政与国家与农民关系”项 目的研究成果之一 。也是我 们最近在湖北荆门市调研乡