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代建制的运行机制与管理框架 刘立 辽宁立杰工程咨询有限公司总经理 代建制，是国家投资体制改革的一项重要举措，是投资建设管理领域的一个创新。理论上，这一创新可以采用经济学中的委托代理理论进行解释。代建制基于建设体制中的投资、建设、运营和监管“四分开”的思想，把原来建设管理中的行政管理关系，转变成基于委托人、代建人、使用人三者之间的契约关系。这种委托代理关系构成了代建制运行和管理的逻辑起点和依据。 代建制：内涵与创新点 对于非经营性政府投资项目而言，代建制是指通过招标等方式选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。代建期间，有关投资、土地、环保、规划等部门按规定履行行政审批职责，但该由代建单位申办各项行政审批手续。 传统体制下的建设管理模式，即由建设单位组织基建班子进行项目建设管理，其特点就是，投资主体和建设单位分离、建设单位和建成后的使用单位合一、建设单位缺乏专业管理经验。 （2）理顺建设过程中的产权关系 代建制将投资人、代建人和使用人三方分开，各司其职。为保证责权利统一，业主（投资人和使用人）和代建人必须进行权利划分，使各方的激励与约束相统一。从资产所有权看，业主具有资产的归属权、使用权、控制权、收益权和处置权，在代建过程中，需要将业主的部分权利转移到代建人，即将资产的控制权从所有权中分离，由代建人控制资产的转化，使建设项目形成新的产权结构，即代建人具有与勘察设计和施工承包商等的招投标、合同谈判签订权、付款控制权、重要 设备材料决定权、合同索赔权等，当然为减少代建人的投机行为产生的风险，业主对代建人行为应具有否决权，从根本上维护业主的所有权。 （3）通过资格管理与资信管理建立市场准入机制 ①建立代建单位资质管理体系，制定合理的考评指标，对代建单位资质、信用、技术水平和资金状况、管理能力、抵御风险的能力等方面的评估，实施动态管理，为政府和投资管理公司招标和评标，提供依据。 ②加强代建行业管理，建立代建单位诚信档案，并与政府相关部门互通，创造良好的市场环境，杜绝恶性竞争，尤其是对竞相压价而导致的管理水平的下降等现象应坚决避免。 ③建立“优秀代建项目经理”档案，通过考评，形成良好的代建管理人市场。 ④积极培育和发展代建制市场，以“公平、竞争、择优”为指导思想促进代建制市场的发育和成熟。 （4）完善合同条款，加强合同管理 合同设计与管理是代建制得以实施的一个非常关键的要素，实际操作中有必要参照国际通行的FIDIC合同条件等标准，为政府投资项目设计专门的标准合同文本。 这里特别强调，要对工程的各种边界条件（如双方协调机制、代建单位报酬、出资方提供的条件、代建单位力量、双方权利和义务、争议解决、违约责任等）进行事先约定。同时合同中还应着重强调委托人和使用人对于项目管理信息的索取权，强调信息不对称条件下政府特权的存在，如美国政府要求在政府投资项目合同中列名：代理方在履行政府投资项目合同过程中，如果政府确认承包商违约，在合同过程中延期严重或者是违反了合同时，政府可以单方面违反合同。合同中的各方，除了政府之外，都没有这种独特的权力。当然，要在合同中列明重大变更的程序。 （5）加强工程造价和招投标管理 政府投资工程实施代建制的主要目的是杜绝工程建设中的寻租行为。为强化工程建设期间、招投标期间业主的参与权和监督权，代建制应明确规定代建单位采取工程量清单的单价合同进行招投标。这种合同形式适合政府采购的集中管理，实现资金的直接拨付、统一管理；便于进一步加强政府投资工程项目实施按项目进度支付工程款的控制；便于工程变更和索赔款的支付管理和控制。 完善招投标制度，加强对招投标全过程监督，规避招标过程中代建单位的虚假投标和串标等行为。同时，加大对中标后项目实施全过程的监督检查，查处违法分包行为，减少项目工期、质量和成本等风险。目前事前、事中的监督管理较多,事后的监督较少, 所以要督促待建单位严格履行合同，严格按工程建设基本程序办事，尽快建立勘察、设计、施工、监理单位的合同及分包合同备案制。 （）工程担保和保险制度 过程机制 激励机制 监督机制 合同 设计 图1 基于委托代理理论的项目代建制运行机制 图2代建制组织结构图 投资监理 施工监理 进度 质量 投资 承包商 承包商 代建单位 投资管理公司 政 府