6%20论公共政策的系统分析.docVIP

专题阅读资料6 论公共政策的系统分析 内容提要 公共政策的系统分析具有涉及面广、因素众多、应用性强的特点，与纯技术的系统分析不同。公共政策的边界条件主要包括国内法制、国际环境、和公众利益。美国学者内格尔提出了公共政策的系统分析的6个方法论问题：新论与传统；实践与理论；交叉性和政治科学；量化与主观性；成果运用程度；保守与自由。这6个问题比较全面地概括了公共政策的系统分析的方法论焦点。笔者认为，公共政策的系统分析的方法论的核心是“三结合”：定性分析和定量分析的结合；静态分析和动态分析的结合；可靠性和应用性的结合。在此意义上，公共政策的系统分析可以定义为“社会管理中定性与定量相结合、静态与动态相结合的综合应用分析”。 关键词：公共政策 系统分析 边界条件 内格尔 方法论问题 三结合 公共政策涉及的领域十分广泛，被西方学者称为“从摇篮到坟墓”的学问。广义地说，公共管理的一切政策，从大的治国方略到百姓的衣食住行政策都在公共政策的范围之内。狭义的公共政策主要涉及到与公众利益直接相关的公共事务的社会政策。美国学者内格尔（Stuart S. Nagel）把公共政策定义为“公共政策研究可以定义为对政府为解决社会问题所作出的决策的性质、原因和效果的研究。”([2],p3) 内格尔关于公共政策的定义很简练，具有一般概括性。从这个定义中可以看出，公共政策涉及到政治生活、社会生活的各个方面，以及政策方法和政策过程。从方法论的角度看，公共政策研究是涉及到多种因素的系统分析。 全面理解公共政策的系统分析，有必要从系统分析的边界条件、系统分析的方法论问题和系统分析方法的特点三个方面作出明晰的理论阐述。 一 公共政策系统分析的边界条件 系统分析能否运用与公共政策研究曾经是一个争议很大的问题。克朗指出：“‘系统分析’这一名词， 以及许多在艾森豪威尔和肯尼迪当政时期有影响的分析人员，均出自设在加利福尼亚的桑塔莫尼卡的兰德研究和发展公司。在1966年至1968年期间，有关系统分析方法的争论曾达到白热化的程度，以至于尼克松总统1969年1月就职后发布的头几条政令之一，就是试图在国防部内部贬低系统分析的意义。”（[4]，p21）尼克松对系统分析的排斥在于纯技术的系统分析，或者以技术为主的系统分析为主的分析有较大的确定性，而对于社会政策的系统分析的确定性较差。前者主要对应于美国二战期间的核弹工程的某些环节和空军作战方案，技术分析较强，后者主要涉及到政府预算和预算监督，需要把系统分析和美国社会的现实情况有机地结合起来。尼克松政府对系统分析的态度也并不是完全排斥系统分析，主要是反对过分夸大系统分析方法的作用和过分简化社会问题的复杂性的倾向。从科学方法论的发展历史来看，一种学科取得了巨大的成功，相应的研究方法就会移植到各种领域。力学发展的情况是这样，系统分析也是这样。这种方法的移植可能是恰如其分的，也可能是削足适履的。关键是要有实事求是和认真考量的态度。 美国的系统分析处于世界前列，系统分析与公共政策的结合也是独树一帜，其标志就是六、七十年代的“拉斯维尔----德洛尔”政策科学传统。这个传统的“范式”主张，政策科学以民主体制为基础，采用全球观点，把学者研究与政府官员的研究结合起来，综合管理科学和行为科学的知识，在实证数据的基础上建立数学分析模型，建立起可检验的理论，解决社会现实问题，推测未来发展趋势。政策科学传统正式开创了公共政策的系统分析的先河。 对公共政策的系统分析的怀疑态度也有一定的根据：工程系统分析和公共政策的系统分析都涉及多维变量，工程的系统分析和公共政策的系统分析有本质的差异；前者的变量主要是“内生变量”，系统分析的解确定性强；后者的变量是“内生变量”和“外生变量”的结合，系统分析的解确定性弱。这确实是公共政策的系统分析的一个问题。但是，公共政策的系统分析发展的动力主要是实践的需要，而不是解的确定性问题。从实践的发展来看，公共政策的系统分析的必要性是不言而喻的。 公共政策的系统分析要与更好地与实际情况相结合，首要的问题就是要确定公共政策分析的边界条件，这些边界条件即上述的“外生变量”，或者说公共政策的环境。总结起来，公共政策的边界条件主要归纳为3个方面。 首先，公共政策的系统分析第一个边界条件是国内法制。工程技术的系统分析可以撇开法制因素，而公共政策的系统分析则必须把法制置于首位。公共政策的系统分析是在宪法和法律的框架下进行的。一项政策能否列上相关的议程，首先应当考虑其是否符合有关的宪法和法律条款。一个具体项目从技术上是可行的，但不一定合法。从公共政策的角度看，技术上可行但不合法的项目就没有进行系统分析的必要。例如，黄石公园作为美国通过法制途径开辟的第一个国家公园。这就确定了在黄石公园规划区域内发展工业、建立城市的任何设想都是没有意义的。又如，在中国当今的西部开发中