扩权强县改革：经验、问题与对策——基于江苏的分析.doc

扩权强县改革：经验、问题与对策 ——基于江苏的分析 包宗顺 周春芳 改革开放以来的实践证明，县域经济在国民经济中的作用举足轻重。无论是1980年代乡镇企业的异军突起，还是1990年代外向型经济的大发展，抑或世纪之交民营经济的新崛起，其发展动力均源于县、乡。扩大县域经济管理权限，从体制层面进一步给县（市）松绑，使其内在发展动力和经济活力进一步充分发挥，成为现阶段江苏经济社会发展的必然要求。以扩大县域经济权限、增强县域经济活力为目标的“扩权强县”改革，早在2004年就提上江苏省委、省政府的议事日程。2007年，江苏以“财政省直管”为突破口，进入全面推行阶段。总体而论，改革初显成效，但改革中的问题和难点亦突出。进一步深化“扩权强县”改革，成为江苏推进经济社会“又好又快”发展的关键举措之一。 一、江苏扩权强县改革实践与主要经验 随着市场经济体制改革的不断深化和政府职能的转变，“市管县”体制对县域经济发展的束缚日渐突出：管理层次多，办事效率低，财权与事权不对等，等等。一系列行政层级管理体制性障碍，日益形成对县域经济发展的制约。近年来，扩权强县改革的呼声日涨。2005年，江苏开始强县扩权试点工作。2006年，江苏进一步明确试点工作具体要求：“扩大县级经济自主权，推行省直接对县的财政管理体制改革，增强县域经济发展活力。”2007年，江苏以财政“省直管”为突破口，在全省范围内全面推行“扩权强县”改革。 1、“省直管县”：从财政体制改革入手 2007年，江苏省政府下发了《关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》（苏政发[2007]29号）文件，全面推行省管县财政体制改革，“扩权强县”在财政领域率先启动。为了配合省管县财政体制改革的实施，江苏省财政厅举办了“建立省直接对县财政管理体制，增强县域经济发展活力”财政局长培训班。改革后，全省13个省辖市、27个县级市、25个县都直接和省财政对接，实行“县财省管”，县（市）财政由省财政直接管理。省辖市在保持与所属区财政管理体制不变的同时，不再与县（市）发生直接财政联系。省辖市不得将应属于县级范围的收入划归市级，不得以任何方式集中县级财政收入和资金，不得下放或转嫁应由市级承担的支出责任。财政省直管后，省级在对县（市）安排项目资金或出台政策时，一般不要求省辖市市级配套，省辖市对县（市）不能随意开减收增支的政策口子，或要求县（市）级配套资金。各市对县（市）出台增加支出政策时要相应安排补助资金。 省直管县财政体制的实施，减少了财政分配层次，使得财政自身管理效率和职能作用发挥得到提高，有力调动了县域经济发展的积极性，为未来更好地推进分税制财政管理体制创造了条件。“省进市不退支持县发展的省直管县财政体制，具有以城带乡、以工补农功能，有利于省级财政均衡调剂财力加大对欠发达县（市）的转移支付力度，送利于县，促进县域经济的快速发展；放权让利，扩权强县，极大限度地清除县域经济发展障碍，为县（市）集中财力发展经济和各项事业提供宽松环境各项往来资金由省财政厅直接拨付到县，减少了资金转拨程序，缩短了资金在途时间，资金调度时间更为充足，县级财政部门可即时根据国库资金存量，来测算安排各类支出，加快支出预算的执行进度，增强县级财政的资金调控压力，推动经济和社会事业的更好更快地发展；财政省直管县后，县财政项目可以直接申报到省，减少了管理层级，有利于提高财政部门的行政效率。省财政与县级财政直接发生资金项目往来，作为重要监管主体，将会更加关注对县（市）补助资金的使用，财政信息在省、县间直达，使得省级能够更准确及时地了解掌握县级财政状况，切实发挥财政分配机制的导向作用2、在总结2007年财政省直管县财政体制改革基础上，2008年江苏明确提出要“探索建立省直管县经济管理体制，进一步扩大县级经济管理权限，增强县域经济发展活力”。2008年6月，省委办公厅、省政府办公厅联合下发了《关于进一步扩大县（市）经济管理权限的通知》，要求根据“依法合规、能放则放、责权统一、规范管理”的原则，赋予县（市）更大的经济管理权限，经济管理原则上由省直接对县；省向下分配经济资源、落实发展规划、部署经济发展任务和工作，除特殊情况外，均直接安排到县，县承担的经济工作任务，直接对省负责；从2008年7月1日起，过去规定经省辖市政府及主管部门审核，报省政府及主管部门2008年分别下发了《关于进一步扩大县（市）环境管理权限的通知》、《关于当前全省环保系统进一步做好服务经济发展工作的意见》，要求逐步建立省直管县（市）的环境管理体制，调整环境管理审批权限。与此同时，为进一步扩大县级环保管理权限，省环保厅下放6项环境管理审批权限至全省52个县（市），污染减排、排污申报登记等环保重点工作由省直接对县进行管理。该项改革实施后，省环保厅审批的环评文件数量下降了57%，减少了中间环节，增强了