地方立法权的两难处境(20140516 论文).docVIP

李克难：地方立法权的“两难处境” 发布时间:2014-05-16 09:36 作者:李克难 字号：大 中 小 点击:893次 [内容摘要]：一些地区经济快速发展，城市人口不断增加后，全国性的法律法规无法提供解决地方新问题的途径，亟须获得立法权。但获得地方立法权后，个别地方立法质量堪忧，有的甚至和国家的法律法规相冲突。记者／李克难 ? 　　“随着中国特色社会主义法律体系形成，地方立法空间不可避免地受到挤压，地方立法遇到的最大问题就是地方立法权限问题。” ? 　　在近日举行的中国法学会立法学年会上，浙江省人大法工委社会行政法规处处长何晓明的这一表示与天津市人大常委会法工委主任高绍林不谋而合，认为在即将进行的《立法法》修改中，地方立法权应当获得扩大。而十八届三中全会决定中“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”的措辞更被看作在不远的未来地方立法权将得到扩大的重要信号。 ? 　　根据大陆现行《立法法》规定，所有省一级人大和政府有制定地方性法规和规章的权力，而在市一级则只有“较大的市”拥有制定地方性法规和规章的权力。所谓“较大的市”包括28个省级行政单位所在城市，4个经济特区城市和18个国务院批准的“较大的市”。 ? 　　现有的18个“较大的市”多分布于东北、华北地区。尽管随着经济的高速发展，温州、东莞、佛山等南方城市的经济总量和人口已经超过本溪、鞍山、邯郸等北方“较大的市”，但自1994年来，国务院便停止了对“较大的市”的批复。 ? 　　随着十八届三中全会逐步增加“较大的市”数量的决定出台，温州、佛山等大陆一大批非省会、非特区、经济实力又较强的南方新兴城市开始扎堆争取“较大的市”的头衔。 ? 　　但另一方面，对地方政府借助地方立法权加强其地方保护主义和地方利益的担忧，又使得相当一部分学者与法律界人士对增加“较大的市”数量等地方立法权扩大措施抱以谨慎态度。 ? 扎堆“申大”与多年停滞 ? 　　“我认为‘较大的市’的标准应有城市规模大、实力强；城市特色鲜明；政府法制机构建设完善，人员配备充足；有较迫切的立法需求等。如果从这几个方面来看，佛山市是完全具备‘较大的市’的条件的。” ? 　　来自广东佛山的全国人大代表的金杜律师事务所律师吴青在今年3月全国两会上提出建议，希望国务院尽快制定“较大的市”的标准并依此标准对“较大的市”进行认定。 ? 　　吴青告诉记者，她曾对国务院对“较大的市”的认定进行过专门的资料收集和研究，之后也参加了佛山市法制局组织的关于“较大的市”申报的研讨会。在启程参加全国两会前，佛山市市长刘悦伦曾专门找到她和其他几位佛山的代表，请各位代表在两会上为佛山的“申大”进行呼吁。 ? 　　从十八届三中全会决定放出扩大“较大的市”数量的表态后，仅在广东省与佛山一样在两会上提出“申大”意向的城市就有东莞、惠州、中山等。而浙江温州已是20多年来多次申请。尽管2009年5月，国务院法制办将“较大的市”审批工作座谈会的地点定在了温州，但时至今日，作为中国民营经济的重镇，拥有超过900万人口的温州的“申大”之梦仍未实现。 ? 　　“较大的市”的提法最早见于1982年的《地方组织法》对其立法权的确立，并规定市所起草的地方性法规要经过省、自治区的人大常委会审议，并报全国人大常委会和国务院备案。1983年12月，国务院办公厅向各省、自治区政府发出《关于对“较大的市”的名单（草案）征求意见的通知》，其中除省会、自治区首府外，拟定11个“较大的市”。在其所附《对可以拟定地方性法规草案的市的名单（草案）的说明》中提到，“中央领导指示：……‘较大的市’，除省会外，应该掌握严一点、少一点”，“先搞少一点，待取得经验以后，再定一个办法”。 ? 　　从1984年开始，国务院共分四批批准了19个“较大的市”，其中重庆此后升级为直辖市。而从1993年批准徐州和苏州之后，国务院便再未增加“较大的市”数量，并且也未出台任何审批“较大的市”的办法和标准。 “申大”热的背后动力 ? 　　在今年3月全国两会上，吴青曾在习近平参加广东省代表审议时提出，在一些地区经济快速发展，城市人口不断增加后，全国性的法律法规无法提供解决地方新问题的途径，立法的滞后、地方立法权的缺失已经成为当地经济社会管理的瓶颈。这样的意见同时也存在于大多数“申大”城市的建议理由之中。 ? 　　在北京大学法学院教授湛中乐看来，地方立法权的争夺，同时也是城市地位的争夺。“较大的市”的头衔被看作一个城市在整个国家中重要性的标志。而现今越来越多城市提出“申大”也在于更多的城市无论是在经济还是人口上已经达到或者超越了一些有“较大的市”头衔的城市。横向比较起来，引起一些地方对“较大的市”头衔的攀比。但抛开这种“争面子”的一面，各地方因为城镇化发展的需要而争取地方立法权有其积极的一面。地方法规和规章较之红头文件有更高的效