关于逐步撤销市领导县体制的思考.docVIP

　——关于逐步撤销市领导县体制的思考　　我国现行行政区划建制一般有四个层级，即省→市地州→县→乡镇，管理层次之多为世界各国之首。此外，西部少数边远山区地方在县与乡镇之间还设有县的派出机构－区公所，形成了五个管理层，而东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处。国外大多数国家的地方行政体制实行两级制，即省（或译为郡、州）→县，县以下为地方自治组织。我国的四级制和五级制，明显太多。按照行政管理的一般原理，管理层次越多，管理成本就越高，而管理效率却越低。所以笔者主张：适当划小省、自治区，逐步撤销地级管理层，最终形成以省直接领导县（市）为主体的地方行政区划体制。要形成这个体制，关键是要解决好地级管理层的存废问题。目前地级管理层包括三种模式，即地区领导县体制、自治州领导县体制及地级市领导县体制，从地级管理层改革的要求与可能出发，首先应该改革市领导县体制。一、市领导县已经成为地级管理层中占主体的体制市领导县体制已经成为市地管理层中占主体地位的体制，是覆盖面广、影响重大的地方行政体制，对经济的发展、社会的稳定具有重大的影响。如果这个体制改革成功了，不仅解决了地级管理层的主要问题，而且也解决了整个地方行政体制的核心问题。　　二、市领导县体制的消极影响确实在逐渐增加一是经济利益的矛盾，就是市县争利的问题，这是市县矛盾的核心。产生这个矛盾的主要根源是市的经济实力不够雄厚，加上有些市管辖县的数量多、人口多、面积大，市带县带不动，市对县的经济社会发展难以有大的倾斜、扶持和援助，相反甚至要依靠县的“贡献”来投入市区建设，因而在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面市里常常优先考虑市区。有些新设的地级市每年还要县里上交市里一定数量的市政建设经费，用于市政府所在地的中心城市建设。这样县里就明显感觉增加了负担。县里一般希望市里对县里有所扶持和帮助，有的期望值还很大，期望得不到实现就失望。正是在这种情况下就出现了“市括县”、“市挤县”的议论，认为市不仅带不了县，而且是揩县的“油”来肥市。二是行政管理的矛盾。地区体制时期，由于地区属于省（自治区）派出机构而不是一级政权建制，很多行政管理工作由省直接对县，省里管得比较宏观，县的自主权和回旋的空间都比较大。在市领导县的体制下，市对县的领导是全方位的具体的领导，县的自主权比地区体制时期不是扩大了而是缩小了。三是城乡关系的矛盾。在市领导县体制下，市里既要抓城市工作，又要抓农村工作，在工作部署、城乡利益分配等方面难免出现不平衡。市政府的工作重心一般放在城区，特别是把发展二三产业放在突出的位置。笔者在沿海某市调研了解到，近几年召开市人代会时所辖各县对市政府工作报告的看法是，认为市政府工作部署不是面向全市各区县，而是针对城区而言，因此把市政府工作报告称作市区工作报告。之所以出现这种情况，既有主观原因，也有客观原因，因为市区经济社会结构复杂，管理事务多、任务重，市里不得不解决眼前的突出问题，有时难以顾及农村工作，久而久之县里就觉得市里对农村工作指导不力。　　市领导县体制的矛盾，其根源在于这个体制本身的局限性，是行政体制与市场经济的矛盾，从理论上讲这个体制不符合市场经济的发展方向。但在我国现行行政体制框架下，这个体制在一定条件下确有一定的积极作用。这个一定条件就是市与县的经济发展水平和市管辖范围的大小。一般而言，市的经济实力强、县的经济实力弱而且以农业经济为主体，市与县互利互惠程度高，这情况下的市领导县体制运行就比较顺畅，比如一些省会城市领导县就比较好；相反，如果市的经济实力弱而县的经济实力强，这时的市管县体制矛盾就会突出。另外，市县两弱时矛盾也不大，而市县两强时则容易产生矛盾。市领导县体制的效果如何还与市领导的县的数量多少密切相关，因为市的辐射能力是有一定限度的，超出限度就容易产生矛盾。现实中，经济发展水平高、实力强的地级市常常周边的县较少，而经济发展水平不高、经济实力不强的市周边的县却很多，因而产生了实力强的市领导的县的数量少、而实力弱的市领导的县的数量反而多的奇怪现象。这是因为经济实力强的市多分布在经济发达的东部地区，这里城市密集、数量众多，周边需要领导的县数量较少，甚至无县可“领”。而经济不发达的中西部地区，中心城市数量少、功能差、辐射能力弱，但周边比较贫困落后的县却很多。这样就出现了所谓的“大马拉小车”与“小马拉大车”的问题。　　市领导县体制的突出问题集中到一点就是省县之间多了一个中间管理层，增加了管理成本，降低了工作效率。八十年代以前省县之间虽然也有个管理层，但主体是地区领导县体制。地区作为省（自治区）的派出机构，从职能任务、机构设置到具体的领导方式方法，与作为一级行政区划建制的地级市都有明显的区别。一般而言，地区对县的领导要简单一些、务虚一些，而市对县的领导则要繁琐得多、实在得多。地区对县的领导