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水资源管理与水环境管理 夏青 摘要： 水资源管理和水环境管理是处在两个不同的决策层次，有不同的内涵，但基本单元和运行机制的动力是共同的。两种管理的思想境界都需共同提升。 我国水资源管理形成独立的领域源于汪恕诚部长将“工程水利”转变为“资源水利”之后，理念的力量，使水资源作为国家战略资源的重要性,流域发展模式成为可持续发展战略的重要组成部分、生态环境用水、防治水害等等观念均为国人所共识，并已反映在“水法”中。在此基础上， “水质水量统管”、“水资源优化调配”等规划思想使水资源管理更多地与人类活动相联系，由此在一些人脑中产生了水资源管理就是水环境管理的模糊认识，需要界定水资源管理与水环境管理的内涵。这对于水利与城建、环保、国土资源等部门的协调合作和开创新局面，不乏益处。 资源管理与水环境管理处在不同决策层次 水资源管理要从掌握水的自然属性和商品属性规律出发提高资源利用率，实现社会、经济、环境效益最大化和水资源的可持续利用。 所谓水的自然属性，可概括为“三流”和生态效应： 流量：指水量大小和时空分布； 流态：指流速、流势和水位； 流质：指污染物、营养盐、泥沙浓度与盐度。 生态效应：指水资源时空变化带来的生态系统和构成变化。 “水多水少”的传统水患，与“水浑水脏”的新问题，以及 “某些流域水资源开发利用率过大”“某个水利工程的不利生态影响”都是不恰当地改变了“三流”中的某一项或几项，导致水资源调控失衡或引起生态破坏。 水的商品属性，源于水资源是有价资源，只有变无偿使用为有偿利用，才有可能运用市场机制实现从取水、给水到排水、回用水全过程的优化调控和资源永续利用的目标。 因此，水资源管理处在经济发展中某一种资源的调控层次。 水环境管理首先体现为对人的管理。经济发展战略、区域发展规划、项目环境影响、生产活动污染控制等等都需要进行不同层次的环境影响的评价，制定防治对策。为了实现水环境质量与公众健康双保障。水环境管理还要针对具体水域，按环境功能区进行分类管理，对污染源分级控制。 现代环境理念把人作为环境的一部分，人的理念灌输、发展战略都作为环境管理的优先领域。因此，水环境管理不是仅以水资源、土地资源、林业资源的管理和影响水环境质量的城市、农村经济活动为对象，还要对从事开发、利用、保护活动的人进行教育、监督指导和协调。这就使水环境管理处在高于单项资源管理的决策层次。 温副总理要我们重视水环境问题的长期性、复杂性、系统性和社会性，要求我们在人口、资源、环境、灾害的大系统中决策水环境问题的解决方案，揭示出水环境管理面对的主要矛盾不是水资源保护与调控本身，而是经济发展与水环境保护目标之间的协调与平衡。层次之异无重要次要之别，只是正确定位、形成合力的基点。 2. 水资源管理与水环境管理的基本单元 水资源管理要实现“水质水量统管”“生态流量”“优化调配”的目标，必须落实于可进行水陆输入响应的基本单元。把用水、排水作为输入，水质水量目标作为输出，在基本单元内建立定量关系。水资源管理的基本单元从水资源分区，到3396个Ⅰ级水功能区，再至2862个Ⅱ级水功能区，扣除重复后为4808个水功能区，按照水法是水资源管理的基本单元。按照水污染防治法，全国水环境功能区划至地市级为13000多个，为了保证用水与排水输入响应的唯一性，为了适应按行政区域执法的需要，选最小单元作为基本单位，有利于把水质水量统管落到实处。 我们强调水环境管理处于高层次决策，并不等于不涉及具体的空间时间和污染物。在每一个具体的水环境功能区内，高层决策的内容由两个优化分配来体现： 在流域范围内，优化分配包括流量的环境容量资源； 在区域范围内，优化分配技术和经济投入； 由两个优化分配引导出基本单元内的经济发展战略决策。必须强调的是，不能把某一单元的水资源保护及水环境管理目标与取水、排水对水资源系统和水环境功能区的影响定量化，就不可能实现科学决策。而科学决策的实施，需要照水法所规定的“按流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”去办。水环境功能区已经经省政府批准的有16个省，作为省级地方标准颁布的有4个，全部省辖地市获批准的有两个省，安徽是与功能区共同报批，只剩下江西、内蒙、新疆、西藏、广西、青海、宁夏、海南8个省未获批复。在这样的形势下，水环境功能区作为基本单元是适宜的。因此，要做一个修正，“水利不上岸，环保不下水，接口在入河排污口”的说法是形式化的，不利于水质水量统管，而应该是接口在水环境功能区内，水资源与水环境管理都要以水质水量统管，保证生态流量和水资源优化调配为目标，只不过各自的侧重点不同，各自提供的技术资源不同而已。 3. 水资源管理与水环境管理新运行机制的共同推动力 我国水资源价格、自来水价格和污水处理费、排污费普遍偏低，不能合理反映水资源