对地方财政规模、结构和风险的认识--修改后.docVIP

对地方财政规模、结构和风险的认识 一、地方财政支出规模和支出结构 中国地方政府支出在预算内支出中所占的比重从国际比较来看是属于最高一档，1994年中央与地方财政关系的“再集权化”措施并未改变财政分权的基本格局。在目前中国的经济水平下，地方政府财政支出已占到本地GDP的21—22％，人均财政支出的省均值已经在过去10年中上升了3．7倍。全部预算内支出的3／4是由地方政府花掉的。从1996年至2003年，地方政府行政开支总额上升了2．92倍。地方政府行政开支过大、上升过快，恰恰是借助于“预算外”这种较“软”的预算约束条件而实现的。 1.预算内支出规模 结果显示： 按国家统计口径的地方预算内与预算外公共支出占当地GDP的比重，在1994—2003年这10年中从15．6％上升至21．0％，共上升了5．4个百分点。进入2000年以后，这个比重一直在2l一22％之间。这说明，一方面地方政府无论是作为各自在本地经济中的份额，还是作为地方政府总体在全国经济中的份额，在1994—2003年的10年里都显著增长了。但另一方面，“财政支出／GDPI’这个比率并不是经济进步的标志，在发达地区，这个比率往往是较低的。这就引出一个问题，政府预算规模膨胀能否促进经济发展与增长?政府花钱是否有效率? 尽管上述这几个农业大省的人均财政支出比东部大城市低很多，但是，第一，地方财政支出与这儿个省份的GDP水平相比是不低的。如四川、贵州，2003年的财政支出／GDP‘‘比率分裂为23.8％与27.8％”分别比1994年上升12与lO个百分点，说明这些较贫困的省份政府扩张反而相对更快； 表2说明，中国地方政府在预算内支出所占比重从国际比较来看是属于最高一档的，因此，如果考察对于财政资源的最终支配权，则中国绝对属于财政分权的国家，1994年中央与地方财政关系的“再集权化”措施并未改变财政分权的基本格局。至于预算外收入与支出，因“预算外”本来就是地方政府的一块“财政自留地”。中国财政资源格局中并 不处于“弱势”。我们并不否认不少地区尤其是一些农业产区的县、乡政府财政状态窘迫的事实，但从以上三笔大账计算的结果看，中国地方政府总体说来没有“哭穷”的理由。因为我们总不能脱离基本的国力(GDP水平、)人民的承受力(人均财政开支)、总体财力(全部财政支出量)来谈地方政府的财政规模。在目前中国的经济水平下，如果地方政府财政支出已占到本地GDP的21—22％，如果人均财政支出的省均值已经在过去10年中上升了3．7倍，如果全部预算内支出的3／4是由地方政府花掉的，那么还讲地方政府“事权与财权不对称”，还努力要中央多转移一些资源给地方，还强调地方政府财权不够，这至少是超越了客观可行性。 地方财权是有界定不清的地方，无论从财政收入权上，还是从支出权上，目前有许多地方是属于“错误配置”的，但从总量上说，地方财政不应讲规模小。问题正在于，地方政府该有的财政收入没有拿到，不该有的财政收入可能自己悄悄发展出来了；这种财权(财政收入权)与事权(支出权)的配置上的结构扭曲，才是当前中国地方政府与财政规模膨胀与公共品提供不足现象并存的体制原因。因此，主要问题不是“事权(支出权)”一方与作为另一方的“财权(收人权)”之间的总量不对称，而在于“事权”和“财权”本身的配置不当，才造成地方财政预算绩效的递减。 2.地方政府的预算外收支规模 （1）自从1978年以来，预算外收入和预算外支出都一直在急剧增加。早在1980年代，预算外收人就是经济改革的产物。那时越来越多的国有企业开始保留其利润，由于当时的国有企业大多是由地方政府所拥有，因此这些留成利润的大部分都成为地方政府预算外收入的主要来源。从1978年到1993年，地方政府扮演了“代理人”的角色，为地方国有企业提供保护和支持。当然，地方政府和地方国有企业之间是互利的，地方政府可以将国有企业的留成利润划入 预算外收入，以此为地方国有企业提供公共服务；与此同时，地方国有企业可以得到地方政府的税收减免和特殊保护。1994年分税制的实施将地方国有企业的留成利润从地方政府预算外收人中划拨出来，地方国有企业的预算独立出来，直接由财政部支配。地方政府的预算外收入和预算外支出在1994年前后突然出现了第一次下跌。在1997年，预算外收入和预算外支出曲线出现了第二次下跌，这是由于中央政府规定将13项政府基金都统一从预算外划归预算内管理。然而这项规定并未影响到地方政府对于这些基金的控制权，这是因为基金的征收和使用依然受到地方政府的控制。尽管预算外收入和预算外支出存在两次较大的下跌，但自从1997年以来，地方政府的预算外收支仍然持续增加。而1997年之后和1994年之前预算外收支增加的含义是截然不同的：1994年之前预算外收支的增加意味着地方政府和地方国有企业之