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行政复议机构的重塑 曹胜亮 刘权　　摘要：我国行政复议机构缺乏独立性、中立性和专业性，行政复议制度在我国已陷入“困境”，正在蜕变为法治的某种装饰品，严重影响到我国和谐社会的建立。为了公正而有效的解决行政纠纷，应对我国现行的行政复议机构进行重塑，尽早在我国建立相对独立的行政复议委员会。 　　党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出要最广泛最充分地调动一切积极因素，构建社会主义和谐社会。至此，“社会和谐”已明确成为全面建设小康社会的目标之一，“提高构建社会主义和谐社会的能力”成为检验党执政能力的一个重要方面。 “和谐”意味着安宁有序，是数千年积淀起来的中国传统文化的精髓。和谐社会不是没有纠纷的社会，纠纷在任何时期任何社会都普遍存在，和谐社会的关键在于能否公正而有效的解决纠纷。 　　一、重塑行政复议机构的紧迫性 　　《行政复议法》自实施9年多以来，在化解社会矛盾和纠纷、平衡各种利益冲突、维护社会稳定与和谐、实现社会公平与正义等方面都曾起到过积极作用。 　　然而，实践表明，行政复议制度的实施效果未能尽如人意，人们曾经所预想的及时化解纠纷、减轻法院负担等制度目标均未能够有效实现。在我国，行政复议的案件呈现出逐年下降的趋势。2001年全国的行政复议案件计83 487件，2002年则变成76 456件，2003年又略有减少，计75 918件。 [2]行政复议案件逐年下降，并不表明行政纠纷越来越少，社会越来越和谐，而恰恰相反，由于我国30年的社会主义改革开放已步入攻坚阶段，多种社会矛盾集中爆发，群体性事件日益增多，尤其是行政纠纷大量出现。有了纠纷就需要及时的解决，对于行政纠纷，许多当事人并没有选择先把案件交给行政机关复议处理，而是冒着被打击报复的危险，走上了艰难的层层上访、越级上访的道路。周汉华先生对此曾有描述：“我们看到，一边是年复一年、数以百万计的信访案件和上京城、省城、县城讨说法的川流不息的人群，以及各级政府机关为平息这些诉求而投入的巨大人力、物力与心力，另外一边是为权利保护而设计的行政复议……等争议解决制度不同程度的出现了闲置甚至萎缩的征兆，尤其是行政复议制度，不但没有呈现预期的门庭若市景观，反而案件数量不断下滑，几乎成为被人遗忘的角落。” [3]抛弃行政复议或行政诉讼而通过信访解决行政纠纷，不仅成本高昂，而且其结果具有高度或然性，从而使大量的行政纠纷并没有得到及时解决。而一旦纠纷得不到迅速、妥善地解决，那么将使受害者丧失对社会公正的期待，甚至演化为恶性事件，最终影响社会的和谐稳定。近期来频繁发生的群体事件就足以证明这一点。 　　可以说，行政复议制度在我国已陷入“困境”，行政复议制度正在蜕变为法治的某种装饰品。当事人之所以不愿意通过免费、简便、快捷的行政复议解决行政纠纷，其原因肯定是多方面的，与我国传统法治文化欠缺，行政法治的落后等因素有关。但是，最为根本的原因还是行政复议制度本身所存在的缺陷。行政复议机构缺乏独立性、中立性和专业性，是行政相对人不愿意提起行政复议的最为根本的原因。行政复议机构存在缺陷，不能公正而有效的解决行政纠纷，严重制约着我国行政复议功能的正常发挥，也严重制约着我国行政复议制度的未来发展，从而也阻碍了我国行政法治的进程，不利于法治政府的尽早建立。一位哲人曾说过：“公正，在各种名义下统治着世界——自然、人类、科学、良心、逻辑、道德、政治、经济、历史、文学和艺术。公正是人类灵魂中最纯朴之物，是社会中最根本之物，是观念中最神圣之物，是民众中最热烈要求之物。 [4]”因此，为了公正而有效的解决行政纠纷，应对我国现行的行政复议机构进行变革，在我国建立相对独立的行政复议委员会。 　　二、重塑行政复议机构的意义 　　(一)公正化解行政纠纷，保护公民合法权益 　　作为复议机构的“负责法制工作的机构”分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，缺乏相应的独立性，履行行政复议职责的复议机构是很难有自主决定权的。行政复议的决定只是由该内部机构“拟定”，决定权仍然是所属的行政机关掌握，由此所得出的行政纠纷的解决结果，其公正性自然难以得到保证，从而不利于保护行政相对人的合法权益。行政复议委员会的建立，改变了这一状况，使行政复议机构不仅具有独立性和中立性，而且还具有专业化的行政复议人员，能够以自己的名义作出复议决定，与复议被申请人不具有行政隶属关系，只根据事实和法律对复议案件进行公正的审理和裁决，从而能够公正而有效的解决行政纠纷，更好的保护行政相对人的合法权益。 　　(二)有效推进依法行政，促进法治政府建立 　　2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出要“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。公正而有效的纠纷解决机制在于能够惩恶扬善，并通过法律责任给侵权