《中国环境污染数据体系管理体制研究》.pdf

中国环境污染数据体系 管理体制研究 清华大学公共管理学院 2010 年11 月 0 目 录 摘 要 1 1 背景和问题 6 2 五套环境污染基础数据 8 2.1 数据体系的运行 8 2.2 相关政策背景 14 2.3 数据的形成和应用机制 16 2.3.1 环境监测 16 2.3.2 排污申报及核定 23 2.3.3 环境统计 26 2.3.4 污染物减排 29 2.3.5 污染源普查 36 2.4 数据的相互关系 41 3 数据扭曲现象及发生路径 43 3.1 环境监测 44 3.2 排污申报及核定 46 3.3 环境统计 47 3.3.1 减排实施前 47 3.3.2 减排实施后 51 3.4 污染物减排 54 3.4.1 地方上报量虚高 55 3.4.2 核算过程中的数据扭曲路径 56 i 3.5 污染源普查 62 3.6 本章小结 66 3.6.1 数据扭曲程度比较 66 3.6.2 数据扭曲的路径归纳 66 4 数据扭曲的制度机理 70 4.1 扭曲动机的制度诱因 70 4.2 环保行政考核激励 74 4.2.1 四套考核体系的政策背景和实施现状 75 4.2.2 四套考核体系中的数据应用 83 4.2.3 关于考核效力的分析 85 4.3 扭曲行为的制度空间 92 5 主要结论 95 6 政策建议 98 6.1 远期政策愿景 98 6.2 近期可行方案 100 ii 摘 要 关于环境状况、污染排放和环境保护能力的准确、及时的信息是 实现有效环境监管的基本前提。在过去的三十多年间，中国政府建立 了以环境监测为基础的较为完整的环境污染信息体系，在环境统计、 排污申报等环节不断提高环境数据的质量。“十一五”以来，围绕主要 污染物减排和全国污染源普查，又进一步加强了环境污染信息的收集、 处理和使用能力。尽管如此，我国的环境污染信息状况仍然经常为人 所诟病。环境数据的完整性、准确性和客观性常常受到外界的质疑。 针对这一现象，本研究以上述五套环境污染基础数据为对象，在查阅 文件资料和实地调研的基础上，对数据形成、传递和使用的全过程进 行追踪和解析，从而对造成数据失真的制度原因进行辨识。 一、主要研究结论 通过对现行环境污染数据体系的组织结构和数据流动机制的梳理， 我们发现，现行体系是一个多渠道的、涉及多部门及多政府层级的复 杂的体系。环境监测、环境统计、排污申报及核定、污染物减排和污 染源普查这五套数据的职能分属于不同的部门，各套数据的收集、处 理、上报、审核和最终生成也分别在各职能部门自下而上的系统内进 行。不同数据渠道之间存在职能交叉但数据不相一致的现象。 数据体系的运作机制有其独特性，突出特征之一就是技术体系与 行政体系融合交织，数据的生成过程受到行政体系的干预。一方面， 1 负责各套数据的行政部门一般具有多项职能，并且处于行政体系的考 核激励中。另一方面，数据在基层的相关职能部门初步生成后，一般 需要经过行政体系内层层上报和审核才会生成最终数据，这一过程使 各级行政部门都参与到数据的生成过程中，具有