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41 吏与秦汉官僚行政管理 卜 宪 群 　　在秦汉官僚制度行政管理体制中 ,各级行政机构是由中央直接除授的官行使职权 ,而大量 日常事务是由各级行政长官自行辟除的吏来完成的。吏是各级行政机构发挥其政府职能的重 要因素之一 ,吏也是各级官府行政运作须臾不能离开的重要助手 。但是学界对秦汉官僚制度 ① 中吏的研究十分薄弱 ,因此本文拟从吏的渊源 、吏的选用与仕进 、吏与官僚行政运作等诸方 面来探讨秦汉吏的问题 。 一 、吏的起源及秦汉吏的范围 吏的起源可以追溯到西周贵族政治下的行政管理 。《周礼 ·天官 ·冢宰》云 : “以八则治都 鄙 ,一曰祭祀 , 以驭其神 。二曰法则 , 以驭其官 。三曰废置 , 以驭其吏 。”贾疏云 :“法则谓官之制 度”,“废置”则“谓有罪则废退之 ,有贤则置而赞之”。西周贵族政治是以世卿世禄的世官制为 主导地位 ,这种可以废置的“吏”,显然是不同于官的低级行政事务人员 , 因此《周礼》将“官”与 “吏”对举 ,并且治官与治吏方法不同。《周礼 ·地官 ·遂大夫》:“三岁 ,大比,则帅其吏而兴亡民 , 明其有功者 ,属其地治者”,“兴亡民”非如郑注所云“举民贤者 、能者”,而是“以岁时稽其夫家之 众寡 ,六畜田野 ,辨其可任者”,这是由遂大夫帅其吏而完成的。俞正燮《癸巳类稿》卷三《乡兴 贤能论》云 :“上士 、中士 、下士 、府 、史 、胥 、徒 ,取诸乡兴贤能 ,大夫以上皆世族 ,不在选举也”,则 上 、中、下士不属世官 ,他们与《周礼》六官中的府 、史 、胥 、徒一样 ,属于贵族政治下“吏”的范畴 。 在贵族政治下决定官与吏区别的基本标准是宗法血缘关系 ,才能因素不占主导地位 ,但从渊源 而论 ,他们是后世吏的渊源所在 。战国时代 ,官僚制开始取代世卿世禄的贵族制 。官僚制以高 度的中央集权和君主专制为基本特征 ,但官僚制下各级行政机构运作并不能仅仅依靠君主设 立的官长 ,也需要大量的低级行政人员来从事各项具体事务 ,这些人属于吏 ,而不是官 。《韩非 子 ·八奸》:“以吏偷官而外交”,又《八经》云 :“县令约其辟吏 。”《战国策 ·赵策》:“万户之都封太 守 ,千户封县令 ,诸吏皆益爵三级 。”这些都是与官相对而言的吏 。有官就必然有吏 ,这是与行 政管理运作需要分不开的。秦汉也必沿袭下来 。 但是世官世禄制度废弛后 , 由于君主专制的确立 ,相对于君 ,各级官也都可称为吏 。如秦 始皇下令“以吏为师”,显系包括各级官在内的。秦简《为吏之道》也将官包括在内。秦汉丞、尉 ② ③ ④ ⑤ 称为“长吏” ,郡守称为“主郡吏” ,郡尉称为“郡吏” ,九卿称为“大吏” ,《后汉书 ·贾复传》: “帝方以吏事责三公”,可见三公亦可称吏 。因此从语义学上 ,从战国至秦汉 ,吏的涵盖面皆可 包括官 。但我们不能仅以此就认为秦汉官吏不分 ,吏都是官 ,官也都是吏 ,这既与行政运作的 42 中　国　史 　研 　究 1996 年第 2 期 基本形式不符 ,也与秦汉实际制度不符 。因此 ,我们试从秦汉制度和历史实际来寻求官与吏的 区别 。 以官秩划分 。秦汉官吏以爵和石来表示等级 ,但爵是一种皇权赋予身份性的表现 ,并且官 爵关系在秦代就已逐渐分离 ,因此爵级和官秩性质不同 ,不能用作划分官与吏区别的标准 。秦 ⑥ 汉以“石”来表示官秩等级的制度可追溯到官僚制产生的初期 ,但秦汉官秩 自万石至斗食约 20 个等级 ,哪一等级为官和吏的区别标志呢 ? 《汉书 ·百官公卿表》云 :“县令 、长皆秦官 ,掌治 其县 。万户以上为令 ,秩千石至六百石 。减万户为长 ,秩五百石至三百石 。皆有丞、尉 ,秩四百 石至二百石 ,是为长吏 。百石以下有斗食 、佐史之秩 ,是为少吏 。”根据这个说法 ,似乎六百石以