对宅基地使用权初始取得市场化的反思.doc

对宅基地使用权初始取得市场化的反思 印子: 摘要：既有关于农村宅基地使用权初始取得制度的理论检讨均存在一定的认知偏差，浙北农村的实践经验显示，地方政府对农村宅基地指标的不断压缩、村庄内部宅基地需求的刚性化和村级治理主体的谋利化导致了宅基地资源在村庄社会分配中的异化。基本家庭再生产难以完成、村庄社会阶层再生产模化、宅基地财产属性显著增强与城市剥削农村隐性化，构成了当下农村宅基地使用权初始取得市场化的后果，其实质是宅基地使用权的财产权利化。农村宅基地使用权初始取得的市场化实践需要进行适度的政府干预，通过强化宅基地管理和村庄规划来确保宅基地资源分配的基本公平。 关键词：宅基地；宅基地使用权；市场化；宅基地管理 ? ? 基于六十多年以来由农村宅基地使用制度实践的历史所形塑而出的国家宅基地政策，当下国家法律法规对农村宅基地的基本立场将其定位于村庄社会福利资源。国土部于2004年出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》明确规定了农村宅基地申请报批程序：农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。显然，农村宅基地使用权初始取得的实质在于村庄建房土地资源的分配，村庄的土地资源不仅是村集体经济组织内部需要进行管理的公共资源，更是需要进行政府控制的重要生产资料和战略资源。 就法理而言，国家土地主管部门对农村宅基地使用权初始取得的立场是在集约土地资源使用、严格控制占用农地的基础上的按需申请审批取得制度。中央目前希望赋予农民更多财产权利，保障农户宅基地用益物权并力推农村宅基地制度的改革和完善，其目的在于通过放活宅基地制度的财产化途径来增加农村的财产性收入。中国幅员辽阔，农村在经济社会条件高度不均衡的基础上表现为显著的区域差异[1]，在农村宅基地初始取得制度实践中，中西部普通农业村庄、城郊农村和沿海发达地区的农村各具不同的表现形态，以浙北农村为代表的沿海发达地区农村的宅基地初始取得制度的市场化实践为宅基地制度的理论探讨提供了具体的经验空间。 ? 一、农村宅基地使用权初始取得研究中的认知偏差 ? 初始取得是宅基地资源分配最主要的方式，既有研究表明，农村现有宅基地70%是依靠初始取得的方式获得。[2]目前对农村宅基地使用权初始取得制度讨论主要从宅基地法律制度的应然层面展开：一是主张农村宅基地初始取得过于强调行政审批的公权力而忽视了宅基地使用权获得的用益物权属性，具体而言，农村宅基地制度中对宅基地使用权获取主体、获取程序、获取限制条件及权属登记上都具有制度逻辑上的漏洞和法律冲突之处，应该进行法律制度上的补缺、调整和改革，应该赋予村民委员会独立的宅基地使用权设定人的法律地位并取消宅基地初始使用权获得中的行政审批制度，并使得村民通过继受取得而能够享有合法律性的一户多宅。[3]二是认为宅基地初始取得中重男轻女不符合法律面前人人平等的原则，而且宅基地使用权的获得程序繁琐，不利于宅基地的管理和村民的土地权利的保护；《物权法》的出台和市场经济的发展催生了农民对宅基地使用权的抵押需求，现有的宅基地取得制度应该进行更加有利于实现农民财产权的角度进行制度变革。[2] 以村庄为本位的田野经验表明，农村宅基地初始取得关乎到村民日常生活的最大社会生活利益，从宅基地的社会内涵来看，宅基地对农民而言更多的是一种社会保障福利[4]，宅基地在村庄社会现实中其面积范围对法律规定实现了社会利用上的突破并具有更多的生产生活功能而非资产属性。[5]因此，村庄社会经验显示，既有的关于农村宅基地初始取得制度的理论检讨均存在一定的认知偏差，忽视了农村宅基地制度在国土用途管制、宅基地社会功能等视角的分析，并且尤其缺乏宅基地初始取得实践中的社会后果及原因分析，更没有在村庄社会经验的机制基础上来讨论农村宅基地使用权的初始取得问题。 笔者认为，现有的宅基地初始取得制度具有巨大的合理性和正当性，基本符合我国人多地少、土地稀缺、农村土地具有社会保障功能等的基本国情。浙北农村是我国沿海发达地区的农村，其宅基地初始取得的高度市场化特点，对于思考目前学界对宅基地取得问题的制度思辨具有较好的参考作用，因此，本文以浙北农村的宅基地初始取得中的市场化实践为例，来加强对宅地基初始取得制度的辩护并对既有的认知偏差进行反思。 ? 二、宅基地使用权初始取得的市场化实践 ? 宅基地使用权初始取得实践中的利益主体在总体上可区分为地方政府（县、乡镇）、村级组织和村民三级。浙北农村的实地经验表明，宅基地使用权初始取得实践中的三大主体均具有不同的主体利益追求，以至于使得国家的宅基地使用权初始取得制度在落实中出现了巨大的偏差。 宅基地属于农村非经营性建设用地，属于村集体所有，需要建造住房的村民需要获得宅基地的使用权。尽管宅基地初始取得执行的是