新型城乡关系的农民土地权利回归.doc

新型城乡关系的农民土地权利回归 王乐君: 【摘 要】：结合党的十八届三中全会精神,阐述了农村土地承包经营权、集体经营性建设用地使用权、被征地农民收益权、宅基地使用权、集体资产收益权的涵义和内容。为了建立新型的工农城乡关系,提出了深化农村产权制度改革的方向与基本原则、加快农村土地确权的3个重要环节;强调要建立完善承包地流转市场和农村产权交易市场、推进地方政府角色与职能转变、依法推进各项土地改革措施与试点工作。 ??? 【关键词】：农民土地权利;农村土地制度改革;农村产权制度改革;农村土地承包经营权;农村集体建设用地使用权 ??? 土地是重要的生产要素,也是农村改革发展的制度瓶颈。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对一些近年来争论较多但政策上回避,或者改革实践探索多年亟待政策回答的土地制度方面的问题,指明了方向,明确了路径,这对深化农村体制改革、健全城乡发展一体化体制机制、形成新型工农城乡关系、完善农民土地权利意义重大。 ????一、新型工农城乡关系背景下农民土地权利的内涵 ????1.农村土地承包经营权 ??? 如何理解农村土地承包经营权? ??? (1)根据物权法,农村土地承包经营权是一种用益物权。《决定》再次明确要稳定农村土地承包关系并保持长久不变。一些地方承包地确权后已在承包经营权证书上将承包期限记载为“长久不变”。长久是多久? 要不要比照前两次的做法,在第二轮承包到期后再给一个期限? 有人建议参照城市房地产土地的期限将承包期定为70年,对这个问题目前尚未达成共识,还需要进一步探讨。不过农村土地问题很复杂,即使有政策甚至法律规定,有些具体问题也不一定能落实,比如《农村土地承包法》第27条关于不能调地的规定,在一些地方都没有执行,因此,建议在承包地确权的基础上直接明确为长久不变,第二轮承包到期后宣布直接延包,以表明中央稳定承包关系的决心,至于具体问题留待老百姓自己解决。 ??? (2)承包经营权有哪些权能? 根据《农村土地承包法》等,除占有、使用、收益外,还有转包、转让、出租、互换、入股农业合作生产,《决定》增加了抵押、担保权能,扩大了农村土地承包经营权入股发展农业产业化经营的权能。从理论上说,就耕地承包而言,还有一个继承权没有说法。另外,由于农村土地承包是以农户家庭为单位,如果只是家庭成员的增减,那就不涉及承包地调整,也就没有继承问题。 ??? (3)关于抵押、担保。这是农村土地制度的重大突破,近年来不少地方的试点几乎都在探索抵押方式,但理论界和政策制定者各方面争议较大。争议的焦点有2点:一是抵押风险,担心承包地抵押一旦不能偿还贷款农民会失去土地,或者导致土地兼并;二是担心不可操作,银行如何处理作为抵押物的承包地? 地方有一套防范风险的做法,如政府建立风险保证金,由风险金承担损失的80%,银行只承担20%;用于抵押的土地控制在承包地面积的2/3等。另外,银行也有防范信贷风险的规则。笔者认为,从深化农村产权制度改革的角度出发,从城乡一体化发展的角度出发,从权利平等、机会平等、规则平等的角度出发,均应当赋予农民承包地抵押的权利,也给农民多一条贷款的出路。 ??? (4)关于进城农民是否退出承包地。根据《农村土地承包法》,全家进入设区的市并落户的,必须退出。实践中有用承包地换社保的,也有不要求退出的,农民进城后可以将承包地入股合作社分红。尽管目前仍有争议,但作为一种权利应得到保护,不应强行退出;另外,外出农民工1.6亿多,为鼓励农民工落户,应选择自愿原则,允许农民带地进城(包括大城市),同时探索建立有偿退出机制。 ??? (5)关于农地流转。发展现代农业,一定要走适度规模经营的路子。邓小平在20世纪9年代初就提出两个飞跃的论断。适度规模经营,承包地流转不可少。近年来种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业、社会化服务组织等新型经营主体发展快,同时土地流转也在加速,并呈现规模流转、成片流转、企业和合作社流转比例提高等特点,一些地方存在强制流转、村干部包办流转等,违背农民意愿。承包地流转一定要尊重农民的意愿,不能强迫农民流转,不能损害农民的利益,不改变土地的农业用途,不破坏农业综合生产能力。 ????2.农村集体经营性建设用地使用权 ??? 《决定》赋予农村集体经营性建设用地与国有建设用地对称的权能———“同等入市、同权同价”,为建立城乡统一的建设用地市场提供了制度保障。长期以来,土地的制度安排是政府高度垄断一级市场,除农村集体和村民兴办乡镇企业、村民建住宅和乡村公共设施、公益事业外,其他任何建设不能直接使用集体土地,必须征收为国有建设用地,这既损失了效率,又损害了公平。近年来,广东、浙江、江苏、天津、重庆、成都等地方开展了集体经营性建设用地流转、利用试点,探索出了不同的流转模式。