论县级政府行政改革的战略选择.doc

论县级政府行政改革的战略选择 摘要：改革战略的正确选择是县级政府行政改革实现历史性突破的前提。未来的县级政府行政改革必须走出纯粹的组织变革层面，进入组织变革、职能变革与政治变革三重良性互动的全面变革时代。在中央与地方、政府与党委的纵横关系中，增加县级政府在行政改革中的自主性和县域公共利益的代表性，依据县域特殊性寻求政府职能与机构的合理性，变革权力结构，形成政府与社会良好合作的善治格局，是新时期县级政府改革与发展的战略选择。 　　关键词：县级政府；行政改革；政府职能；权力结构；改革战略 　　 　　形成于计划经济时期的我国县级行政管理体制虽然历经多次改革，但与我国迅速发展的工业化、市场化、城市化和全球化仍然存在诸多矛盾。 　　城市快速发展而乡村相对滞后导致城乡差别的日益扩大，以农民群体上访为主要表现的社会矛盾呈现日益严重的态势。愈来愈多的事实表明，县级政府行政体制改革已经成为当前我国改革发展的关键领域，市场经济体制的完善、和谐社会的建设、科学发展观的落实在很大程度上取决于深入推进县级行政改革。郡县治、天下安.鉴于县级政府在国家权力架构与发展战略中的极端重要性，县级政府行政改革业已成为当前理论研究与政策辩论的焦点之一。在研究与论辩中，论者多取问题——策式的研究路径，以提供政策性建议为依归。诚然，建设性的对策研究颇助益于改革的实践，然此一取向的研究也易被传统思路或现实境遇所囿而缺乏批判的视角与战略的考量。本文试以县级政府行政改革的困境为反思基点，重构改革的战略导向，为行政改革不曾触及的前提性问题进行系统地研究。 　　 　　1 县级政府行政改革的困境与反思 　　 　　县级政府改革缺乏自主创新机制或许是我国过去历次改革成效不大的主要原因。我国的县域社会经济状况差异极大，但县级政府的行政改革方案却基本雷同。改革的集中领导方式使处于较低层级的县级政府在历次改革中承受着上级政府规定的制度框约和指标化压力，指导行政改革的政策性文件往往明确规定了县级政府改革的方案，包括机构设置和精简比例。规制的统一性与县域经济社会发展的不平衡，一方面，造成一些县级政府管理资源的严重浪费，另一方面，又导致一些县级政府管理资源的严重不足。由于自上而下的统一性的改革往往很难真正解决县域实践中各地不同的问题，同时改革又往往触及地方政府的自身利益，因此，县级政府对改革常常持消极的态度，不少县级政府行政改革成了一场雷声大、雨点小的形式主义运动，巧妙的周旋消解或抵挡了层层加码的压力，拆拆分分的障眼法成了应付行政改革的主要策略之一。比如，为了完成精简指标，将行政编制人员分流到事业单位、将几个机构象征性地合并到一个机构，等改革风头一过，人员、机构又复归原位，甚至变本加厉。外在的表现即是，行政改革在组织变革层面陷入了精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈。 　　撇开外部环境变化等因素，就改革本身而言，历次县级政府行政改革之所以没有取得预期的成效，关键的原因在于，没有形成清晰的、综合的改革战略。回顾当代中国行政历次改革，在市场化改革之前，行政改革主要停留在以精简为目标的机构、人员撤并上，随着商品经济的发展，市场化改革趋势明朗，1988年的行政改革正式提出转变政府职能。政府职能的转变成为行政改革的核心问题，并明确将定职能、定机构、定编制的三定原则规定为行政改革的重要指导原则。1992年及其以后的改革主要伴随市场经济体制建设进程展开，改革的方向是建立适应社会主义市场经济的行政管理体制，并继续将转变政府职能作为行政改革的核心和根本途径。 　　诚然，转变政府职能是行政改革的重要环节，没有职能的切实转变，所谓的机构精简就不会彻底，就像一个包揽全部社会事务的政府不可能成为真正的有限政府一样，这已为历次改革实践所证实。因此，1988年提出转变政府职能标志着对行政改革内在规律认识的深化。然而，同时也必须认识到，转变政府职能并不是行政改革的灵丹妙药，因为政府职能背后实有更为深层的制约因素，或者说，只有在突破深层的制约因素之后，强调转变职能在行政改革中的核心作用才具有实质意义。否则，所谓的转变职能往往会流于口号或成为遮掩实质矛盾的借口。概言之，所谓的深层制约因素主要包括权力结构与行政生态。从权力结构层面而言，职能的确定、职能的划分、职能的配置、职能的履行都由权力主导或需权力参与的，政府职能的转变往往是在既定的权力结构与权力博弈中寻求突破。如果权力结构没有发生重大的调整，政府的职能转变就往往很难取得实质性的成效。当前县级政府行政改革面临困境的一大根源就是没有触动计划经济时代遗留下来的行政管理体制，从更深层上说，也就是没有调整和改革传统的权力结构。自上而下的改革路线图表明了这一点，改革实践中来自上级政府种种干预和压力表明了这一点，上下对口的机构设置规则以及上下一般粗的行政组织结构的顽强延续则更鲜明地体现了这一点。从